原生林における違法伐採：ビャウォヴィエジャの森を巡るCJEUの対ポーランド制裁

ポーランドとベラルーシの国境にまたがるビャウォヴィエジャの森は、ヨーロッパの低地原生林として最後に残された広大な領域の一つである。最後の氷床の後退期にまで遡る継続的な生態系プロセスを特徴とし、この森林には膨大な量の枯死木と、樹齢数百年の樹林地からなる複雑なネットワークが存在する。これらの倒木や朽ちゆく立木は、極めて特殊化し他に代替できない生物、とりわけ希少な木質遺骸依存性甲虫類や樹洞営巣性鳥類にとって不可欠な微細生息地を提供している。ポーランドは理事会指令92/43/EEC（生息地指令）に基づき、2007年にこの森林をナチュラ2000地域として指定した。これは生息地のための特別保全区（SAC）および理事会指令2009/147/EC（野鳥指令）に基づく特別保護区（SPA）の双方としての指定であった。

EUの法的分類体系において、この指定は加盟国に対して積極的な保全義務を課すものである。指定地域は、生息地指令第6条の義務的保護措置によって規律される統合的管理区域となる。第6条第1項および第2項に基づき、加盟国は必要な保全措置を確立し、自然生息地の悪化ならびに保護対象種の著しい攪乱を防止するための適切な措置を講じなければならない。ナチュラ2000の制度枠組みは、指定された特徴を劣化させ得る国内のあらゆる計画または事業に対する厳格な行政的審査を通じて、指定された景観が生態学的衰退から保護されることを要求している。

2016年3月、ポーランド環境大臣は、ビャウォヴィエジャ森林区の2012年から2021年にかけての森林管理計画に対する異例の改訂を承認した。この改訂は、同森林区における伐採許容量を3倍に引き上げ、10年間の許容木材伐出量を約63,400立方メートルから188,000立方メートル超へと拡大するものであった。同時に、国有林総局長は2017年2月17日付の決定第51号を発出し、ビャウォヴィエジャ、ブロフスク、ハイヌフカの3つの森林区において積極的な森林管理介入を実施に移し、衛生伐採、森林再生、ならびに立ち枯れ木および倒伏した枯死木の除去を許可した。

ポーランド当局は、この行政方針の転換を、ヤツバキクイムシ（Ips typographus）の急激かつ大規模な発生という自然災害に対する緊急の対応であるとして正当化した。国内の林業当局によれば、キクイムシの無秩序な増殖は森林全体のオウシュウトウヒ林地帯に存亡の危機をもたらしており、抜本的な植物検疫措置が必要であるとされた。ポーランド側は、被害木の伐倒、枯死木の除去、および森林内の主要通行路沿いにある枯れかけの幹の排除は、森林の長期的な活力を維持し、観光客や森林従事者の公衆の安全を確保するために不可欠な措置であると主張した。

環境非政府組織および独立した生態学者らは、キクイムシの発生は亜寒帯・暖温帯移行部（北方広葉樹混交林）の原生林生態系において周期的に生じる典型的な現象であり、自然な遷移と生物多様性を支える不可欠な原動力であると反論した。彼らは、枯死したトウヒや枯れゆくトウヒの幹こそが、保護対象の木質遺骸依存性甲虫類や絶滅危惧種の鳥類に必要とされる代替不可能な基質であると主張した。ハーベスターやフォワーダーなどの重機を用いた機械的な木材搬出は、古代から続く土壌や対象外の生息地に構造的かつ恒久的な損傷を与え、回復不能な生態学的劣化を引き起こすものであった。

ポーランドは、自国の森林介入が生息地指令第6条第3項の技術的射程における「事業」または「計画」には該当せず、森林を完全な荒廃から救うために設計された日常的かつ直接的な保全管理にあたると主張した。ポーランド国家は、これらの介入が国内森林法に基づく公衆の安全を確保するための国内権限の範囲内にあるとし、欧州の厳格な環境アセスメント制度から免除される措置であると論じた。ポーランドは、公共の道路沿道に立ち枯れた樹木が倒伏することで人命に差し迫った危険が生じるため、厳格な生息地保全条項に優越する注意義務が発生していると主張した。

しかし、欧州委員会は、積極的介入が認知された公道沿いの狭隘な安全確保境界をはるかに越えて拡大していることを指摘した。伐採作業は樹齢100年を超える成熟林の林班に深く入り込み、大陸亜成気候型ナラ・シデ林や泥炭湿地森林といった保護生息地帯に影響を及ぼしていた。さらに、伐採活動はキクイムシの被害を受けたトウヒだけでなく、マツ、カバノキ、ハンノキなどの寄生対象外の樹種の枯死木や枯れかけの個体をも標的としていた。

標準的な商業林業および衛生伐採を守りの保全管理と混同することにより、ポーランドは欧州の判例法の下で確立された基本的な環境審査基準を潜脱しようとした。欧州委員会は、ある地域の原状の物理的環境を改変するあらゆる人為的介入について、加盟国が義務的な法令上の審査を回避するためにこれを保護措置へと一方的に再分類することは許されないと強調した。

木材伐出活動の激化に直面し、欧州委員会は欧州連合の機能に関する条約（TFEU）第258条に基づく迅速侵害手続を開始した。2016年6月、欧州委員会は正式通知書を発付し、続いて2017年4月にはポーランドに対してビャウォヴィエジャの森における大量の樹木伐倒の中止を求める理由付意見書を発出した。伐出が無秩序に継続され、ポーランド政府がその行政処分の合法性を維持し続けたため、欧州委員会は2017年7月20日に司法裁判所へ訴えを提起し、同事件はC-441/17事件として登録された。

欧州委員会の訴えは、ポーランドの行為がEU環境法に対する構造的かつ四重の侵害を構成するものであると位置づけた。

ポーランドはすべての請求原因を争い、欧州委員会は実証性のない生態学的仮説に依拠する一方で国有林管理当局の実証的専門知を無視していると主張した。現地で重機が稼働している速度に鑑み、欧州委員会は同時にTFEU第279条および司法裁判所手続規則第160条第2項に基づく暫定措置の適用を申請し、本案判決が下されるまでの間、伐採の即時停止を命じる緊急命令を求めた。

2017年7月27日、司法裁判所副所長は相手方を審尋することなく（相手方の言い分を事前に聴取することなく）即時暫定命令を発し、直接的な公衆の安全を確保するために厳格に不可欠な場合を除き、ビャウォヴィエジャの森全域における積極的な森林管理作業を直ちに停止するようポーランドに命じた。この緊急差止命令は、環境に対する回復不能な破壊の高い危険性を反映したものであった。すなわち、ひとたび原生林林分が皆伐されれば、その後に下されるいかなる本案判決によっても、古代の林冠、継続的な枯死木動態、または関連する生物群集を遡及的に回復させることはできないからである。

この予備的命令が効力を生じたにもかかわらず、衛星画像、目撃証言、および市民社会による監視活動により、2017年8月から9月を通じて伐採機械が稼働し続けていることが明らかになった。事業者は、いかなる公道からも遠く離れた中核的保全区域の深部において、樹齢百年の樹木を伐倒し続けた。ポーランド当局は、進行中のすべての作業が公衆安全の適用除外条項の対象であると主張し、小道や森林林班の近くにある立ち枯れたトウヒはどこであっても倒伏して致命的な人身事故を引き起こす可能性があると断言した。

安全上の適用除外が間断なき伐採の無制限の正当化として援用されていることを認識した欧州委員会は、前例のない手続上の措置を講じた。2017年9月13日、欧州委員会は司法裁判所に対し、暫定差止命令に動的かつ強制的な執行メカニズムを補加するよう申し立てた。これは、ポーランドが裁判所の予備的命令に従わなかった場合、その不遵守の1日ごとに多額の定期金支払いを課すというものであった。

欧州委員会による強制的暫定定期金の申立てに対し、ポーランドは憲法論に基づく鋭い異議を申し立てた。同加盟国は、司法裁判所にはTFEU第279条に基づいて暫定措置段階で金銭的制裁を科す管轄権が欠如していると主張した。ポーランドの解釈によれば、基本条約が金銭的制裁を科す権限を認めているのは専らTFEU第260条に規定された手続のみであり、それには事前の実体判決の不遵守に続く別個の二次的侵害手続が必要とされる。仮処分段階で制裁を科すことは、基本条約の手続的保障を潜脱し、国家主権を侵害することになるとされた。

2017年11月20日、司法裁判所大法廷はC-441/17 R事件の決定においてこの管轄権をめぐる争いを解決した。裁判所は、TFEU第279条が広範かつ自律的な管轄権の付与を定めており、欧州連合法の有効な適用を担保するために必要と認める「あらゆる」暫定措置を指示する権限を裁判所に付与していることを確認した。大法廷は、取り返しのつかない損害を防ぐために緊急の介入が不可欠である場合、TFEU第260条の特定の金銭的制裁手続はTFEU第279条に基づく裁判所の司法的権限を制限するものではないと判示した。

予備的差止命令が空文化するのを防ぐため、裁判所は明確かつ厳格な基準を設定した。裁判所はポーランドに対し、採択したすべての措置を欧州委員会に通知することにより、15日以内に遵守を証明するよう命じた。決定的な点として、裁判所はポーランドが義務に違反した場合、その決定の通知日から遵守が達成されるまで、同加盟国に対して少なくとも1日あたり10万ユーロの強制的定期金の支払いを命じる旨を言渡した。この直接的な金銭的打撃に直面し、ポーランド環境省は直ちに森林から大型重機を撤収させた。

2018年4月17日の最終判決において実体判断に入った際、大法廷は生息地指令第6条第3項の厳格な証拠基準に焦点を当てた。第6条第3項は二段階の法定メカニズムを確立している。すなわち、地域の管理に直接関連しないか、またはそれに必要ではない計画または事業であって、地域に著しい影響を及ぼす可能性のあるものはすべて、当該地域の保全目標に照らしてその影響に関する「適切な評価」を受けなければならない。権限ある国内当局は、関係する地域の健全性に悪影響を及ぼさないことを確かめた後にのみ、その計画を承認することができる。

裁判所は、Waddenzee事件（C-127/02事件）に端を発する長年の判例法を再確認し、評価に不備が含まれている場合や、完全、正確かつ確定的な所見と結論を欠いている場合には、それを「適切」と評価することはできないと強調した。権限ある国内当局は予防原則を適用しなければならず、地域の構造的完全性および生態学的機能に対する悪影響が存在しないことに関して合理的な科学的疑念が残らない場合にのみ、承認を与えることができる。

裁判所は、ポーランドの2016年の環境アセスメントがこの基準を満たしていないと認定した。ポーランド当局が実施した評価は木材生産性とヤツバキクイムシの蔓延に主眼を置いたものであり、枯死したバイオマスの除去が木質遺骸依存性生物種や林床植生に及ぼす二次的・連鎖的影響の評価を怠っていた。裁判所は、当該決定の採択時点において、積極的伐採が非介入区域と比較してキクイムシの大発生を緩和するのか、あるいは逆に悪化させるのかについて激しい科学的論争が続いていたことを指摘した。生態学的影響に関して合理的な科学的疑念が存在していた以上、ポーランドには伐採割当枠の拡大を承認する法的権限が第6条第3項の下では存在しなかった。

生息地指令の下では、損害を与える計画の実施禁止は絶対的なものではないが、例外の適用には厳格な手続の遵守が必要とされる。第6条第4項は、地域への影響に関する否定的な評価が存在するにもかかわらず、優越的な公の利益のやむを得ない理由（IROPI）のために、代替解決策が存在しない場合に当該計画または事業を実施しなければならないときは、ナチュラ2000の全体的整合性が確実に保護されるよう必要なすべての代償措置を加盟国が採択することを条件としてのみ、計画を進めることができると定めている。当該地域が優先自然生息地または優先種を擁している場合、認められる公益上の理由は、主として人命・健康、公衆の安全、または環境に対する一次的に重要な有益な結果に限定される。

ポーランドは、被害木および危険木の除去が指令の意味における優越的な公の利益を構成するものであると事後的に論述し、自国の措置を救済しようと試みた。しかし、裁判所はこの抗弁を実体上および手続上の双方の理由から斥けた。第6条第4項の適用除外は法廷における事後の合理化として援用できるものではなく、欧州委員会への正式な通知と具体的な代償措置の事前実施を要求する、例外的で厳格に枠付けられた行政手続である。

ポーランドは当初から自国の管理決定を地域に悪影響を与えない有益な保全措置であると主張していたため、第6条第4項の評価を正式に実施しておらず、代償措置を設計してもいなかった。裁判所は、加盟国が第6条第4項に典型的な公益的正当化事由に依拠しつつ、第6条第3項の下で事業が無害であると見せかけようとすることによって、第6条第4項の厳格な手続的・実体的な障害を回避することはできないことを明確にした。

第6条に基づく一般的な生息地保護にとどまらず、裁判所は生息地指令第12条に対するポーランドの遵守状況を評価した。同条は、ナチュラ2000の境界とは無関係に、全国土にわたる厳格な種の保護制度を義務付けている。ポーランドは、附属書IV(a)に掲げられた保護動物種の意図的な捕獲、殺害、または攪乱、ならびにそれらの繁殖地または休息地の意図的な劣化または破壊を禁止する第12条第1項(a)および(d)に違反したとして訴えられた。森林管理作業により、オオヒラタゴミムシダマシ（Osmoderma eremita）、ボロス・シュネイデリ（Boros schneideri）、ヒラタムシ（Cucujus cinnaberinus）、およびピト・コルウェンシス（Pytho kolwensis）の4種の木質遺骸依存性甲虫が直接的な影響を受けた。

これらの特殊化した甲虫類は、多様な腐朽段階にある衰退木、樹洞を有する幹、および粗大な腐朽材の継続的な供給に厳格に依存している。枯死したトウヒ、マツ、ナラ機械的に伐出することは、これらの種の生存が依存している特定の幼虫微細生息地および熱的微気候を直接破壊した。ポーランドは甲虫類を破壊するいかなる「意図的」な意思も有していなかったとし、商業的伐採は専ら樹木の健全性を管理し倒木の危険を除去するために実施されたと主張した。

裁判所はこの狭隘な意図概念を明確に排斥した。確立された先例に理由づけを求め、裁判所は、行為者が自らの活動が保護対象標本の殺害または繁殖地の破壊につながる蓋然性を認識し、これを受け入れていたことが立証されれば、第12条第1項の「意図的」行動の要件は満たされると判示した。木質遺骸依存性甲虫の中核的な生息地として記録されていた林班における大規模な伐採を承認することにより、ポーランドの行政当局はそれに伴う致死および繁殖構造の喪失を認識しつつ受け入れていたのであり、したがって第12条の直接の違反が成立する。

裁判所は、野生鳥類の保全に関する指令2009/147/ECに基づく請求に対しても同様の分析を適用した。欧州委員会は、ビャウォヴィエジャの森が野鳥指令の附属書Iに掲げられた感受性の高い森林性野鳥類の高密度な個体群の生息地であることを立証した。これにはスズメフクロウ（Glaucidium passerinum）、キンメフクロウ（Aegolius funereus）、オオアカゲラ（Dendrocopos leucotos）、およびミユビゲラ（Picoides tridactylus）が含まれる。同指令第5条(b)および(d)は、巣の意図的な破壊、ならびに繁殖および育雛の期間中における意図的な攪乱を明文で禁止している。

現地調査により、積極的な伐倒作業、集材、および機械的加工が、春先から仲夏にかけての鳥類の繁殖期の最盛期を通じて継続されていたことが証明された。重機の伐採装置は樹洞を持つ樹木を除去して樹冠の連続性を断ち切り、現存する卵群を直接破壊し、営巣中のつがいをなわばりから駆逐した。衰退したトウヒの樹皮下に生息する幼虫を主食とする特殊なキツツキ類にとって、キクイムシ被害木の衛生的な除去は、それらの不可欠な採餌基盤の直接的な破壊を意味していた。

ポーランド当局は、森林区全体で枯死木のごくわずかな基準割合を一律に維持していることで、同指令に基づく保全義務を果たすには十分であると主張した。大法廷はこの抗弁を退け、第5条は積極的かつ具体的な厳格保護制度を求めていると判示した。加盟国は、繁殖期中に指定された特別保護区内で広範な機械的攪乱を許容しながら、直接的ななわばり破壊を埋め合わせるために残置枯死木の恣意的な体積割当に依拠することはできない。

2018年4月17日、司法裁判所大法廷は最終判決を言渡し、すべての実体的主張において欧州委員会の請求を認容した。裁判所は、ポーランドがナチュラ2000地域「プシュチャ・ビャウォヴィエスカ」内において、その措置が自然生息地および存在する種の健全性に悪影響を及ぼさないことを確実にすることなく積極的な森林管理作業を実施したことにより、生息地指令および野鳥指令の双方に基づく義務を履行しなかったと判示简した。

裁判所は、キクイムシの発生というポーランド側の主張は法定評価要件の不遵守を正当化し得ないと断じた。それどころか、キクイムシの蔓延を取り巻く生態学的予測不可能性と科学的見解の相違こそが、当該加盟国に対し、制度上より高度な予防措置を講じることを義務付けるものであった。立証されていない植物検疫上の緊急事態を口実として商業的木材伐出を許可したことにより、ポーランドは欧州自然保護法の実質的中核を侵害した。

この判決は、TFEU第258条に基づく違法の確定的認定として機能する。司法裁判所は国内の行政処分を直接取り消す権限を有していないものの、その判決はTFEU第260条第1項に基づき、判決を遵守するために必要な措置を講じる直接的な義務をポーランドに課すものであった。その結果、ポーランドは決定第51号を失効させ、2016年の管理計画改訂を無効化して、森林作業を当該地域のナチュラ2000保全目標に再び合致させざるを得なくなった。

「欧州委員会対ポーランド事件」の法的な遺産は、生物多様性の保全にとどまらず、欧州連合法の制度的執行の領域にまで及んでいる。第279条の暫定措置命令と日ごとの金銭的定期金支払いの威嚇を結び付けることにより、裁判所は手続上の先例を打ち立てた。これは、訴訟手続の係属中に進行する環境破壊を通じて、加盟国が欧州の裁判所に対して回復不能な既成事実を突きつけることを裁判所が容認しない姿勢を示したものである。

この実効的執行手法の刷新は、その後の国際的な公法上の紛争において極めて重要であることが証明された。C-441/17 R事件で発展した手続の雛形は、後に司法裁判所によって「欧州委員会対ポーランド事件（最高裁判所懲戒部）」（C-791/19 R事件）や「チェコ共和国対ポーランド事件（トゥルフ褐炭鉱）」（C-121/21 R事件）などの事件で援用され、欧州の法の支配を維持し、緊急命令に対する即時遵守を確保するための標準的なメカニズムとして金銭的強制措置を定着させた。

環境分野において、ビャウォヴィエジャ判決は保護区域内での積極的管理に要求される科学的基準をめぐる議論に終止符を打った。この判決は、実証されていない国内の憶測に基づいて生態学的管理を行うことはできないことを決定的に確立した。保護生態系が自然の進化的動態を保全するために指定されている場合、森林林分の自然な枯死、腐朽、および再生は、商業的伐出や軽率な行政統制から法的に保護されなければならない。