公益免責証明書：英国の裁判所はいかにして公正な裁判と国家安全保障を比較衡量するか

いかなる司法制度も、関連証拠へのアクセスに依存している。一方の当事者が極めて重要な文書を秘匿できれば、裁判所は不完全または歪曲された事実記録に基づいて評決を下す危険に晒される。民事訴訟においては、このことが個人から実効的な救済手段を奪い、刑事訴追においては誤判のリスクを生じさせる。この公開審理の要請に対置されるのが、秘密情報機関員の身元、機微な対外情報共有、防衛兵器の能力、現在進行中の警察活動など、正当な秘密を保護すべき国家の義務である。

歴史的に、行政府はこの緊張関係を解決するため、開示が公益に反すると判断した文書を不開示にする絶対的な大権を主張した。現代のイングランドおよびウェールズの法の下では、その主張は退けられている。閣僚は、なぜ開示が国家に重大な害悪をもたらすのかを説明する正式な文書である公益免責証明書を提出できるものの、その証明書は申立てを裏付ける証拠にすぎない。最終的な決定権は、もっぱら公判担当裁判官に帰属する。

この法理は、特定の訴訟当事者に帰属する特権を創設するものではない。自由に放棄できる依頼人の利益のために存在する法律専門職の秘匿特権とは異なり、公益免責は公共の福祉に基づく法の排除原則である。この保護は公衆に帰属するため、行政機関が便宜的にこれを放棄することはできず、私人が合意によって回避することもできない。開示が公益を害する資料を当事者が提出しようとする場合、裁判所は職権で介入しなければならない。

20世紀の大半において、英国の裁判所は国家秘密に関する行政の主張にほぼ完全に追従していた。司法による過度の尊重が頂点に達したのは、第二次世界大戦中のDuncan v Cammell, Laird & Co Ltd事件［1942年］であった。この事件は、潜水艦HMSセティス号が海上公試中に沈没し、99名の命が失われた事故に端を発した。乗組員の遺族が商業造船会社を過失で訴えた際、潜水艦の設計契約書、青写真、および引き揚げ報告書の開示を求めた。海軍大臣は、開示が国防を害するという宣誓供述書に署名した。

貴族院は、国王の閣僚による宣誓供述書が決定的であると判示格付けた。サイモン子爵は、文書の提出が公益を害すると大臣が証明した場合、裁判所はその文書を検証することも、大臣の評価に疑問を呈することもできないと断定した。世界大戦の最中に下された決定であったにもかかわらず、Duncan判決は数十年にわたりすべての民事訴訟において拘束力を持つ原則として扱われ、国王の特権という広範な看板の下で、日常的な行政ファイル、内部覚書、警察報告書を遮蔽した。

この法理はConway v Rimmer事件［1968年］において解体された。懐中電灯の窃盗に関する捜査を経て免職された試用期間中の警察官が、元上司を悪意の訴追で訴えた。内務大臣は、行政上の率直さと組織規律を維持するために秘密にしておかなければならない文書の類型に属すると主張し、警察内部の試用期間報告書の提出を拒否する証明書を発行した。

貴族院は全員一致で絶対的追従の原則を覆した。リード卿は、司法判断の適正な実現それ自体が、関連証拠を秘匿することによって損なわれ得る極めて重要な公益であると判示した。国家安全保障に関する閣僚の見解は極めて重い価値を持つものの、行政府自らが自らの事件において最終的な判断者となることはできない。裁判所は、根本的なコモンロー上の原則を確立した。すなわち、裁判官は非公開で係争文書を検証し、開示を命じるべきかを決定する前に競合する公益を比較衡量する憲法上の権限を有するということである。

Conway v Rimmer事件以降、国王の特権という用語は政府省庁に帰属する君主の大権を示唆するものであったため放棄された。この保護が行政府の便宜ではなく社会全体に資するものであることを反映し、法理は公益免責と改称された。保護される利益の対象も、中央政府を超えて、法定の職務を果たす非政府系公的機関にまで拡大された。

D v National Society for the Prevention of Cruelty to Children事件［1978年］において、貴族院は、警察への情報提供者を保護する長年のコモンロー上の免責に密接に類推して、児童虐待を通報した民間情報提供者の身元がPIIによって保護されると認めた。貴族院は、秘密性があるという単なる事実だけでは免責が付与されないことを強調した。商業上の機微、私的な当惑、または内部行政上の不都合は、証拠の不開示を正当化する理由にはならない。PIIを確立するためには、申立人は開示が承認された公益に対して現実的で特定可能な損害を与えることを証明しなければならない。

この法理は、証拠法上の特権ではなく排除法則として機能する。ある文書がPIIによって保護される場合、それを法廷に提出することはできず、口頭証言や下書きのメモなど、その内容に関する二次的証拠も同様に証拠能力を欠く。その証拠は手続から完全に除外される。この点が、機微な資料が密室で評価される仕組みとPIIとを区別する。真のPIIの下では、公益が不開示を支持する場合、裁判官も陪審も事件の実体判断のためにその文書に依拠することはできない。

公益免責証明書とは、裁判所に提出される正式な宣誓文書であり、通常は国務大臣または同等の地位にある閣僚が署名する。これは、開示によってもたらされるリスクに関する政府の熟慮された評価を示すものである。訴訟当事者や刑事被告人から関連資料を秘匿することを裁判所に求める性質上、司法実務は証明書に対して厳格な手続的および証拠的基準を満たすよう要求する。

証明書は、開示によって脅かされるとされる害悪の具体的な性質を特定しなければならない。公開が国際関係を損なう、あるいは作戦上の安全を脅かすといった広範で一般的な主張は、裁判所によって日常的に批判されている。そうではなく、大臣は係争資料を個人的に精査し、なぜ特定の記述や証拠物が保護を必要とするのかを説明し、漏洩による具体的な影響を概説しなければならない。

裁判官は、証明書が大臣の個人的で委任不可能な判断を反映したものであることを強く求める。官僚や法律顧問が基礎となる証拠をまとめることはあっても、大臣自らが独立した裁量を行使しなければならない。現代の実務において、証明書はしばしば段階的な構造を採用する。すなわち、第一級の国家秘密（存命中の情報機関員の身元など）と副次的な背景文書とを区別し、墨塗り、要旨の開示、または匿名化された要約による部分開示が作戦上のリスクを解消できるか否かを説明する。

大臣による証明書の事実上の濫用は、輸出管理ガイドラインに違反してイラクに工作機械を輸出したとして訴追されたエンジニアリング企業マトリックス・チャーチル社の取締役3名に対する1992年の刑事公判で露見した。弁護側は、政府省庁がその輸出を知り、積極的に承認していたこと、また取締役の1人が秘密情報部（SIS）の無給の協力者として活動していたと主張した。

弁護側の主張を裏付ける政府記録の開示を阻止するため、4名の閣僚が数千ページに及ぶ省庁間の通信や情報機関のファイルを対象とするPII証明書に署名した。閣僚らは後に、政府の法律顧問から、公式文書が公的通信の承認された類型に該当する場合、開示が国家を害すると自ら信じているかどうかにかかわらず、いかなる証明書にも署名する法的な義務を負っていると助言されていたと主張した。

公判担当裁判官のジェフリー・リヴリン勅選弁護士が、証明書の対象となった文書の検証を強く求めたことで、裁判は破綻した。資料が弁護にとって不可欠であると判断した裁判官は、大臣証明書を覆して開示を命じた。開示された文書により、高官たる大臣や官僚が議会では異なる姿勢を取りながら、秘密裏に輸出ガイドラインを緩和していたことが明らかになった。被告人らは直ちに無罪となった。

その後、リチャード・スコット控訴院裁判官が率い、1996年のスコット報告書で結実した公開調査は、政府の秘密主義に対する厳しい批判を展開した。スコットは、公文書が外交政策や防衛に触れる場合には常に大臣が免責を主張する法的義務があるという主張を退けた。調査により、行政上の失策や政治的に都合の悪い決定を隠蔽するために類型の主張が日常的に悪用されていたことが判明した。これを受けて法務長官は1996年12月、政府が広範な類型の主張を行うことを停止し、将来のPII証明書は特定の内容と実際の害悪にほぼ限定して焦点を当てると公約した。

類型に基づく主張と内容に基づく主張の区別は、公益免責の現代的展開を方向付けてきた。内容に基づく主張において、大臣は特定の文書に含まれる具体的な情報が極めて機微であり、その公開が具体的な損害を引き起こすと主張する。例えば、暗号コード、軍事装備の技術仕様、活動中の情報工作員の身元の開示などがこれに該当する。

対照的に、類型に基づく主張は、具体的な内容にかかわらず、文書が属する制度的分類のみを根拠として秘匿されなければならないと主張する。歴史的に、類型に基づく主張は、内閣の議事録、公務員内部の助言、高レベルの外交通信、日常的な警察捜査ファイルに対して日常的に行われていた。提示された正当化理由は、公務員と大臣の間の絶対的な率直さを維持する必要性であり、将来の訴訟で開示されることを恐れれば官僚は率直な助言をしなくなるという理論に基づいていた。

英国の裁判所は、この率直さに関する議論を体系的に崩していった。Science Research Council v Nassé事件［1980年］およびBurmah Oil Co Ltd v Bank of England事件［1980年］において、貴族院は、気骨ある公務員は訴訟での開示という遠い可能性のために誠実に助言する義務を放棄することはないと指摘した。今日では、類型に基づく主張はほぼ廃止されている。コモンローは依然として高レベルの内閣の審議や親密な外交交渉が強い推定秘密性を享受することを認めているものの、PIIのいかなる主張も、官僚的な慣習に頼るのではなく、現実的で具体的な害悪を証明しなければならない。

民事紛争においてPIIと開示のバランスをとることは、競合する私益と公益を比較衡量することを意味する。刑事手続においては、さらに重大な問題となる。誤った証拠開示の拒絶は、公正な裁判を受ける憲法上の権利を侵害して被告人の身体の自由を奪うことになりかねない。R v H and C事件［2004年］における貴族院の画期的な判決は、刑事事件におけるPIIの手続的および憲法上の枠組みを確立した。

主文を起草したビンガム卿は、刑事開示のいわゆる黄金則を確立した。検察側は、1996年刑事訴訟および捜査法（CPIA）に基づく法定基準を満たす資料、すなわち、合理的に考えて検察側の主張を弱めるか被告側の主張を助長し得るとみなされるあらゆる資料を弁護側に開示しなければならない。

不公正な有罪判決を確保するためにPIIを援用することは決して許されない。ビンガム卿は、機微な資料が無罪を証明する真に決定的なものである場合（アリバイを立証する証拠、違法なおとり捜査を暴く証拠、主要な検察側証人が偽証したことを示す証拠など）、国家には曲げられない選択肢が突きつけられることを明確にした。検察側はその資料を開示するか、訴追を取り下げなければならない。機微な情報を秘匿することによって裁判が不公正になる場合、裁判所は手続の続行を認めることはできない。

作戦上の秘密と被告人の権利を調和させるため、裁判所は刑事PII申立てを審理するための体系的な手続枠組みを確立した。R v Davis, Johnson and Rowe事件［1993年］などで最初に策定され、R v H and C事件で洗練された規則は、申立ての目的を損なわない限り、検察側が弁護側に対して可能な限り多くの通知を行うことを要求している。

PII申立ての審理は、保護すべき秘密の機微さに応じて調整された3つの明確な手続トラックのいずれかに従う。標準的な事件では、弁護側は申立てと資料の広範な分類についての通知を受け、裁判官が非公開検証に入る前に関連性を主張できる。より機微な状況では、検察側は一方的申立ての通知を行うが、推論によって秘密が明らかになるのを防ぐために分類を伏せる。最も稀な状況として、申立てが行われているという事実を開示すること自体が国家安全保障を危うくする場合、検察側は事前通知なしに裁判官に接近せざるを得ない。

これら3つの手続のすべてにおいて、機微な資料の実体的な評価は、被告人および指示を受けた弁護人の不在の下、非公開（秘密審理）で行われる。公判担当裁判官は係争資料を検証し、検察側および治安機関からの詳細な意見を聴取した上で、その資料が法定の開示基準を満たしているか、また満たしている場合に公益免責が被告人に対する不開示を正当化するかどうかを判断する。

PII申立てを検討する際、裁判官は閣僚の主張を鵜呑みにすることはできない。裁判所は、一次資料を直接検証する管轄権と制度的義務の双方を有している。複雑な裁判では、公判担当裁判官が安全な部屋の中で生の諜報報告書、情報提供者の取扱係の記録、監視日誌、または機微な傍受録音の綴りを精査することが求められる。

司法による比較衡量の行使は、R v H and C事件において貴族院が策定した一連の段階的な問いに従って進められる。裁判官はまず、その資料が事件の争点に関連しているかどうかを問わなければならない。検察側にも弁護側にも関連性がない場合、PIIを判断するまでもなく、単に関連性がないという理由で開示は拒否される。資料に関連性がある場合、裁判官はその資料が公開された場合に重要な公益に対して深刻な侵害が生じる現実のリスクがあるかどうかを判断しなければならない。

双方案件が満たされた場合、裁判官は比較衡量を実施する。裁判所は、公益に対する侵害の重大性と、その資料が弁護側にとって持つ重要性の度合いとを天秤にかける。その資料が弁護側にとってわずかな重要性しか持たない一方で、開示が工作員の生命を危険に晒すような場合、免責が認められる。その資料が主要証人の信用性を検証するため、あるいは実行可能な抗弁を維持するために不可欠である場合、司法の適正という公益が優先し、裁判所は開示を命じる。検察側が開示命令に従うことを拒否した場合、裁判官は訴追手続の濫用を理由に起訴を永久に停止する。

欧州人権条約（ECHR）および1998年人権法に基づく人権判例の台頭は、英国のPII手続に新たな監視の目をもたらした。刑事被告人は、欧州人権裁判所（ECtHR）において一方的なPII審理を争い、自らの不在の中で行われる秘密審理が条約第6条1項に基づく対審原則および当事者対等の原則に違反していると主張した。

Rowe and Davis v United Kingdom事件［2000年］やEdwards and Lewis v United Kingdom事件［2004年］といったストラスブールの基礎的判決において、ECtHRは完全な証拠開示を受ける権利が絶対的なものではないことを認めた。国家安全保障や不可欠な警察手法の維持は、証拠を不開示にする正当な理由となる。しかし、ストラスブールの裁判所は、弁護側の権利に対するいかなる制限も厳格に必要とされるものでなければならず、適切な手続的セーフガードを伴わなければならないと判示した。

ECtHRは、司法の監視なしに資料を秘匿することによって検察側が自らの事件を裁くことは許されないものの、資料を検証する独立した公判担当裁判官の手に決定を完全に委ねる英国の実務は条約基準を満たしていると判示した。欧州裁判所は、公判担当裁判官が裁判全体を通じて手続の公正性を継続的に監視できる唯一無二の立場にあることを強調した。弁護側の反対尋問によって新たな事実関係が浮上した場合、裁判官は継続的な不開示が第6条に違反しないことを確認するため、直ちに過去のPII決定を再考しなければならない。

被告人とその指示を受けた弁護人は非公開のPII審理から排除されるため、弁護側は検察側の秘密性の主張を精査したり、なぜ文書が自らの事件に不可欠であるかを示したりする機会を奪われる。この構造的不利益を緩和するため、裁判所は特別移民上訴委員会などの法定制度の下で元々確立された役割を応用し、特別弁護人の例外的な活用を認めた。

特別弁護人とは、排除された当事者の利益を代表するために法務長官によって任命される、高レベルのセキュリティクリアランスを持つ独立した法廷弁護士である。特別弁護人は非公開審理への立ち入りを許可され、墨塗りのない機微文書を精査し、検察側の証人や情報機関員を反対尋問する。彼らは資料が開示されるべきであること、また国家安全保障への損害の主張が誇張されていることを主張する。

しかし、特別弁護人制度には、内在する法律上および手続上の制約がある。特別弁護人は秘密資料を閲覧すると、裁判所の明示的な許可なしに被告人や被告人の通常の弁護団と連絡を取ることが固く禁じられる。この制限により、特別弁護人は秘密文書に含まれる具体的な事実上の主張について直接指示を仰ぐことができなくなり、裁判所が細心の注意を払って管理しなければならない継続的な手続的摩擦が生じる。

公益免責の根本的な限界は、それがもっぱら排除法則としてのみ機能する点にある。裁判官がある文書をPIIによって保護されると判断した場合、その文書は裁判から完全に除外される。これは、検察側が被告人に対して秘密証拠に依拠することができないため、刑事手続においては被告人を保護することになるが、海外での不法拘束や拷問への共謀を主張する元被拘束者によって提起された民事損害賠償請求において、国家に深刻な困難をもたらした。

Al Rawi v Security Service事件［2011年］において、最高裁判所はコモンロー裁判所が通常の民事訴訟において非公開証拠手続（CMP）を創設できるかどうかを審理した。CMPの下では、国家は機微な証拠を排除しようとするのではなく、相手方の原告を完全に排除した上で、裁判官、治安機関、および特別弁護人のみが出席する非公開期日においてその証拠に依拠する。

最高裁判所は、コモンローには非公開証拠手続を導入する権限がないと断固として判示した。ダイソン卿は、公開審理と自分に対する主張を知る権利は根本的な憲法上の原則であると確認した。PIIの下では、証拠はすべての当事者が閲覧できるように採用されるか、完全に排除されるかのいずれかである。PIIの下で開示できない秘密証拠に依拠することなく民事訴訟で防訴できない場合、国家は和解するか欠席判決を受けることを含め、その結果を受け入れなければならない。

議会はAl Rawi判決に応えて2013年司法および保安法を制定し、高等法院の民事訴訟のための法定の非公開証拠手続を創設した。その結果、現代のイングランド民事法は、公開審理を維持するために有害な証拠を完全に排除する伝統的なコモンロー上の公益免責法理と、一方の当事者から隠された秘密証拠に基づいて裁判官が民事責任を判断することを認める法定の非公開証拠手続という、2つの分岐した仕組みで運用されている。