スコットランドはウェストミンスターの承認なしに独立住民投票を実施できるか：連合王国最高裁判所判決

連合王国は、単一の成文法典に収められた法典化された憲法を有していない。その代わりに、連合王国の憲法秩序は、数世紀にわたって蓄積されてきた憲法上重要な意義を持つ制定法、コモン・ローの法理、および慣例（コンベンション）に立脚している。スコットランドに対する現代の権限委譲の枠組みは、参加したスコットランド有権者の圧倒的多数が税率変更権限を有する権限委譲議会の創設を支持した1997年の住民投票を経て、1998年スコットランド法（Scotland Act 1998）によって確立された。同法によってスコットランド議会と、後にスコットランド政府と呼ばれることになるスコットランド執行部が創設され、医療、教育、司法、農業を含む国内事項に関する広範な立法権および行政権が移譲された。

1998年スコットランド法の構造は、留保権限モデルを採用している。具体的に移譲される分野のみを列挙していた初期の権限委譲案とは異なり、1998年法第28条は、スコットランド議会に対して「スコットランド議会法律」と呼ばれる法律を制定する一般的権能を付与しているが、これは第29条に明文化された厳格な管轄境界に服する。第29条第2項(b)に基づき、いずれかの規定が留保事項に関わる場合、その限りにおいてスコットランド議会法律は法ではない（not law）とされる。同法附則5はそれらの留保事項を詳細に列挙しており、外交、防衛、金融政策、および基礎的な憲法構造を、ウェストミンスターに所在する連合王国議会へ明示的に割り当てている。

2022年の付託に至る政治的契機は、スコットランド独立を巡る根深い憲法上の論争から生じた。2014年、デーヴィッド・キャメロン首相とアレックス・サモンド首相（First Minister）との間でエディンバラ協定が締結されたことを受け、独立住民投票が実施された。この協定は、1998年スコットランド法第30条に基づいて制定された枢密院勅令を通じた権能の一時的移譲を可能にし、附則5を一時的に修正して2014年住民投票の合法性を争いの余地のないものとした。連合王国全体としては離脱に投票した一方でスコットランドと北アイルランドの過半数が残留に投票した2016年の欧州連合（EU）住民投票の後、スコットランド政府は第2回目の投票を求めた。歴代の英国首相が更なる第30条命令の発令を拒絶すると、ニコラ・スタージョン首相（First Minister）は「スコットランド独立住民投票法案」草案の作成を指示し、最高裁判所による決定的な判断を求めた。

本件紛争の手続的経緯は異例であった。いかなる法案もホリールード（スコットランド議会）に正式に提出される前に最高裁判所に持ち込まれたからである。1998年スコットランド法第31条第1項に基づき、スコットランド議会に法案を提出する者は、自らの見解としてその規定が議会の立法権能の範囲内にあることを証明しなければならない。スコットランドの首席法務官でありスコットランド政府の主たる法律顧問であるロード・アドボケイトに任命されていたドロシー・ベイン勅選弁護士（KC）は、職業倫理上、極めて困難な立場に置かれた。彼女は、法案草案が権能の範囲内にあると確信するには足る根拠がないと結論付けたものの、この問題が極めて重要な公共的意義を持つ未解決の課題であることは認めていた。

大臣に違法となるおそれのある宣誓を求めたり、議会当局に提出拒否を強いたりすることなくこの膠着状態を打開するため、ロード・アドボケイトは1998年スコットランド法附則6第34項に基づく制定法上の権限を行使した。この規定は、ロード・アドボケイト、スコットランド法務次官、または法務総裁（Attorney General）に対し、スコットランドにおいて係属中の手続の対象となっていない権限委譲事項を最高裁判所に直接付託することを認めている。ロード・アドボケイトは次の問いを付託した。「住民投票において問われるべき設問を『スコットランドは独立した国になるべきか？』と定めるスコットランド独立住民投票法案草案の規定は、1998年スコットランド法附則5に基づく留保事項に関わるか。」

この付託は、通常の上訴訴訟とは異なっていた。下級審判決も、証拠調べを伴う審理も、争いのある事実認定記録も存在しなかった。最高裁判所は、法案草案に関する制定法解釈の抽象的な問いに答えることを求められたのである。スコットランド法務次官が代理人を務めた英国政府は、当初、裁判管轄権および司法自制（思慮深い配慮）の観点から付託に反対し、法案が仮定上のものであり議会の審議を経ていないことを理由に、裁判所は付託の受理を却下すべきであると主張した。

最高裁判所は、実体的な憲法上の問題に取り組む前に、附則6第34項に基づいて付託を判断する管轄権を有しているか否か、また有している場合、司法的裁量として管轄権の行使を控えるべきか否かを確定しなければならなかった。法務次官は、第34項は現実の訴訟手続において生じる具体的な紛争を対象としたものであり、議会手続の過程で修正されたり否決されたりする可能性のある法案草案に対する諮問的意見のためのものではないと主張した。英国政府は、このような付託を受理すれば、立法審議に先立って政治的または法的な確認を求める法務官らのための一般的な諮問機関に裁判所を変質させてしまうと警告した。

ロジャー・リード長官は、自らとホッジ副長官、ロイド＝ジョーンズ裁判官、セールズ裁判官、ローズ裁判官の5名で構成される全員一致の法廷を代表して判決文を執筆し、法務次官の先決的抗弁を退けた。裁判所は、附則6の文言が意図的に広範に定められていると判示した。附則6第1項において「権限委譲事項」は、「スコットランド政府構成員による職務行使とされる作為が、条約上の権利またはEU法と適合しないか、あるいは適合しないことになるかという問い」、および「ある事項が留保事項であるか否かについて同法に基づいて生じるその他の問い」を含むと定義されている。第31条は立法権能の証明に関してスコットランド政府に直接的な制定法上の義務を課していたため、提案された法案が留保事項に関わるか否かという問いは、現に存在する実践的な権限委譲事項であった。

裁判所は、一般的な法律助言を求める不適切な要請と、議会によって制定された特定の制定法上の仕組みとを区別した。リード長官は、附則6の付託の仕組みが、行政運営において憲法上の不確実性が長引くのを防ぐために明示的に創設されたものであると指摘した。ロード・アドボケイトは、スコットランド法の下で独自の制定法上の責務を負う国王の法務官である。司法による明確化なしに第31条に基づいて法案を承認できない事態は、制定法の枠組みに直接関わる運用の障害を生じさせていた。したがって、回答を拒むことは付託制度の目的を挫折させることになる。

管轄権を認めた裁判所は、委譲された権能を規律する核心的な制定法規定の検討に移った。1998年スコットランド法第29条第1項は、スコットランド議会法律はいずれかの規定が議会の立法権能の外にある場合、その限りにおいて法ではないと定めている。第29条第2項は権能を欠く5つの事由を列挙している。すなわち、域外適用、留保事項との抵触、第29条第2項(c)要件との不整合、欧州人権条約の違反、および保護された基本法規への干渉である。本件付託に関連する事由は第29条第2項(b)、すなわち提案された法案が留保事項に関わるか否かであった。

「関わる（relates to）」という文言の解釈は、裁判官の直感のみに委ねられているわけではない。第29条第3項は、その関連性をどのように評価すべきかについて、明文の制定法上の指示を与えている。「本条の適用上、スコットランド議会法律の規定が留保事項に関わるか否かの問いは、第4項に従うことを条件として、すべての状況におけるその効果を（とりわけ）考慮しつつ、当該規定の目的を参照して判断されるものとする。」最高裁判所は以前にも、代表的な権限委譲に関する判決、とりわけMartin v HM Advocate [2010] UKSC 10やImperial Tobacco Ltd v Lord Advocate [2012] UKSC 61においてこの規定を解釈していた。

この確立された法理の下では、「関わる」とは、留保対象に対する単なる緩やかな、間接的な、あるいは付随的な関連性以上のものを求めている。それは、枢密院司法委員会に持ち込まれたカナダ連邦制の上訴事件をはじめとする英連邦の憲法判例に由来する分析的法理である、当該措置の真の本質および実質（pith and substance）を裁判所が特定することを要求する。ある規定が留保事項に関わるか否かを判断するために、裁判所は条文そのものと、現実世界におけるその実際上および法的な効果の双方を検証し、その本質的な性格、目的、および目標を確かめなければならない。

本件紛争の中心にある具体的な留保事項は、1998年スコットランド法附則5第I部第1項に明文化されている。第1項は、一般的な憲法上の取り決めを委譲された権能から留保している。

ロード・アドボケイトは、これらの事項が留保されていること自体は争わなかった。むしろ、議論は諮問的住民投票と留保対象との間の近接性の程度に集中した。ロード・アドボケイトは、独立に関する住民投票は、それ自体として合同を変更したりウェストミンスター議会の主権を消滅させたりするものではないと主張した。それは、特定の時点におけるスコットランド有権者の民主的意見を確かめるために設計された諮問的な手続きに過ぎないというのである。

これに対し法務次官は、合同の留保はそれを創設した形式的な条文制定法にとどまらず、連合王国におけるスコットランドの現行の憲法上の地位をも包含すると主張した。有権者に対して合同が継続すべきか否かを問うことは、英国政府の主張によれば、合同の存続そのものに専ら向けられた行為である。法務次官は、附則5のいかなる妥当な解釈をもってしても、権限を委譲された機関が公金を支出し国家機構を動員して、自らの権限を創設し画定した構造そのものを問いただすことを認めることはできないと論じた。

ロード・アドボケイトは、法的効果と政治的結果との間の厳格な区別に基づいて自らの主張を組み立てた。彼女は、提案されたスコットランド独立住民投票法案は完全に非自動執行性（non-self-executing）のものであると主張した。この法案には、過半数が「賛成」に投票した場合に自動的に分離を引き起こしたり、1707年合同法を廃止したり、連合王国の境界を変更したりするいかなる仕組みも含まれていなかった。厳密な法的主張として、提案された投票の結果は、いかなる法的規則、制度、または法的関係に対しても直接的な法的効果を持たないとされた。

この区別を補強するため、ロード・アドボケイトはR (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5（Miller I 事件）における最高裁判所自身の判旨を援用した。Miller I 事件において最高裁判所は、2015年欧州連合住民投票法には結果に法的効果を与える制定法上の文言が含まれていないことを確認した。それは憲法学の観点からは純粋に諮問的なものに過ぎなかった。法的変更には、議会によって制定されるその後の独立した基本法が必要であった。ロード・アドボケイトは、歴史的なブレグジット住民投票が法的に諮問的なものであったならば、独立に関するホリールードの住民投票も直接的な法的効果という同様の厳格な基準の下で評価されなければならないと論じた。

この理論の下では、法案の法的目的は情報の収集、すなわちスコットランドの人々の意思を確かめることのみに限定されていた。ロード・アドボケイトは、賛成票が多数を占めれば英国政府に対して独立交渉を行う政治的圧力が生じることは認めたものの、政治的波及効果は法的効果とは別個のものであると主張した。第29条第3項は「すべての状況におけるその効果」に言及しているが、ロード・アドボケイトはこれを専ら法的効果、またはせいぜい法的な変更を直接もたらす間接的結果のみを指すものと解釈した。

最高裁判所は、スコットランド国民党（SNP）に対し、書面による手続参加を許可した。SNPの意見書は、1998年スコットランド法の国内制定法の文言を超えて憲法論の視野を広げようとし、国際法、人権、および民主的主権の基本原則を援用した。その主張の中核は、国際連合憲章第1条、市民的及び政治的権利に関する国際規約（ICCPR）、ならびに経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約（ICESCR）に規定された自決の権利（自決権）に置かれていた。

参加人は、国内制定法が複数の解釈を許容する場合、長年確立された解釈準則の下で、裁判所は国内法を連合王国の国際的義務と調和させる解釈を採用する義務を負うと主張した。諮問的住民投票が許可されるか否かについて1998年スコットランド法に曖昧さがあるならば、それはスコットランドの人々が自らの民主的自決権を行使する権利を実効あらしめる形で解釈されるべきであるとした。SNPは、自らの憲法上の将来について有権者に諮問する権能をホリールードから否定することは、この国際法上の強行規範に違反することになると主張した。

法務次官および裁判所はこの主張と直接対峙した。英国政府は、国際法上の自決権が適用されるのは主として脱植民地化、外国による軍事占領、または明確に区分される人民が国内の政治的参政権や人権の重大な否定にさらされている状況であると反論した。確立された代議制の民主主義的立憲国家において、それは一方的な憲法上の離脱を行う権利を自動的に付与するものではない。

最高裁判所は、ロード・アドボケイトによる第29条第3項の狭隘な解釈を退けた。リード長官は、「すべての状況におけるその効果」を考慮して規定の目的を評価するという制定法上の指示は、直接的な法的効果のみを調べることに還元することはできないと判示した。そのような限定を行えば、裁判所は権限委譲の枠組みの運用の実態を見失い、附則5の保護目的を損なうことになるからである。

裁判所は、スコットランド議会法律の法的効果が留保された法の規律を直接変更しない場合であっても、それが留保事項に関わり得ると強調した。リード長官は、「効果」という言葉には「法的」という形容詞が付されていないと説明した。制定法の文言は「すべての状況におけるその効果」である。この意図的に包括的な文言は、法律の制定から自然に、予測可能に、かつ意図的に生じる実際上、社会上、および政治的な結果を裁判所が検証することを求めている。

この原則を適用し、裁判所は、スコットランド議会法律に基づいて実施される公式かつ政府主導の制定法上の住民投票は、世論調査、民間の学術的調査、または政治的討論とは根本的に異なると指摘した。それは多額の公費を投じて実施され、選挙委員会の制定法上の機構によって管理され、国家の民主的正統性を付与された公式な民主的手続である。制定法上の権限に基づいて実施される住民投票は、立法府によってスコットランドと連合王国の他の地域との間の憲法上の関係を変更することを意図された、重大な政治的効果をもたらすのである。

法案草案の文言に着目し、裁判所はスコットランド住民に問われる具体的な設問である「スコットランドは独立した国になるべきか？」を分析した。裁判所は、この設問が直接的かつ明白に、そして中心的に、スコットランドとイングランドとの合同の終了および連合王国議会の主権に焦点を当てていると判示した。それは単なる副次的影響として合同に触れているのではなく、合同の終了こそが当該提案の唯一の目的である。

裁判所は、その特定の設問について住民投票を実施する目的は、合同を終了させるための民主的正統性の委任（マンデート）を確立することにあると指摘した。オースティン流の狭い意味において住民投票が法的に拘束力を持つか、それとも形式上諮問的なものに過ぎないかは論点ではない。独立賛成の多数をもたらす制定法上の住民投票は、既存の国家構造を解体するための民主的権威を提供することを意図して設計されている。それは英国議会および政府に対し、応答して憲法上の現状を解体すべき直接的かつ切迫した政治的義務を課すことになる。

リード長官は、そのような手続がスコットランドとイングランドの両王国の合同に「関わらない」と主張することは、憲法法理の人為的な細分化を要求するものであると結論付けた。法案草案の本質的な性格は、附則5第1項(b)および(c)に特定された留保事項と不可分であった。判決の言葉を借りれば、提案された措置は合同と単に緩やかにつながっているだけでなく、合同そのものがその明示的で最優先の標的であった。

裁判所は判決の中で、国際法上の自決権に関するSNPの主張に対して個別の章を割いた。裁判所は、民主的な連邦制における一方的分離の憲法上および国際法上の側面に関する英連邦の代表的判例であり続けている、カナダ最高裁判所の著名なケベック分離参照事件（Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R. 217）の権威を認めた。

ケベック分離参照事件においてカナダ最高裁判所は、国際法上の自決権は主として対内的自決——すなわち既存の主権国家の枠組みの中で政治的、経済的、社会的、文化的発展を追求すること——を通じて行使されると判示した。一方的分離を含む対外的自決の権利は、極めて例外的な状況においてのみ生じる。

リード長官は、これらの条件はいずれもスコットランドには当てはまらないと判断した。スコットランドは先進的な民主国家の不可分の一部である。その市民はウェストミンスター議会において完全な参政権を享受し、連合王国の内閣や司法機関に代表を送り、広範な立法自治権を有する権限委譲された民主的機関に自由に参加している。対内的自決の否定が存在しない以上、1998年スコットランド法によって確立された国内制定法上の権限委譲の枠組みの明白な意味を書き換え、あるいは歪曲するために国際法の法理を用いることはできなかった。

本判決はまた、権限委譲に関する制定法の解釈を巡る最高裁判所の現代的な手法を強化した。裁判所は、1998年スコットランド法が憲法的制定法であることを再確認したが、その憲法的な性格は、ウェストミンスターによって定められた境界を超えて裁判官が委譲された権能を拡大することを認めるものではないと強調した。憲法的制定法は、制定法解釈の標準的な規則を適用し、その特定の憲法上の文脈において文言に自然かつ通常の意味を与えることによって解釈されなければならない。

裁判所は、1998年スコットランド法を留保事項を犠牲にして委譲された権能に有利なように寛容に解釈すべきであるといういかなる推定も退けた。裁判所は、ホープ卿が地域議会と中央議会のいずれに対しても司法的な偏向を持つことなく、留保事項の記述に完全かつ自然な意味を与えなければならないと判示したImperial Tobacco Ltd v Lord Advocateにおける先例を想起した。附則5の留保事項は、主権的権力に対する狭い例外ではなく、権限委譲された権能が付与された根本的な条件なのである。

この方法論的立場は、ウェストミンスター議会主権の原則を再確認した。1998年スコットランド法第28条第7項に基づき、スコットランド議会の立法権は、スコットランドのために法律を制定する連合王国議会の権威に影響を及ぼさない。権限委譲の枠組みは、非対称的な単一国家における権力の制定法上の委任であり、主権的独立の取消不能な移譲ではない。ホリールードは依然として制定法によって創設された機関であり、その権限はウェストミンスターの立法によって定義され、限定されている。

[2022] UKSC 31における最高裁判所の全員一致の判決は、一方的なスコットランド独立住民投票への国内司法上の道を決定的に閉ざした。判決を受け、ロード・アドボケイトはスコットランド議会に対し、法案草案は立法権能の外にあるため提出できない旨を通知した。裁判所によって確立された法的明確性は第29条第2項(b)を巡るいかなる曖昧さも排除し、独立住民投票への法的な道筋には第30条に基づく枢密院勅令を通じた英国政府の同意、またはウェストミンスターによって直接制定される基本法が必要であることを確認した。

政治的な反応は即座に現れた。スコットランド政府は裁判所の判決の拘束力を認める一方で、本判決が権限委譲の枠組みにおけるいわゆる「民主主義の赤字」を露呈させたと主張した。スコットランド民族派の指導者らは、その後の総選挙を事実上の（de facto）住民投票として扱うことを提案したが、これは法的または制定法上の仕組みを伴わず、専ら政治的な領域において展開する方針である。これとは対照的に、歴代の英国政府は、この問題は最高裁判所によって法的に、また2014年の住民投票によって政治的に最終決着を見たと主張し続けた。

その後の憲法判例において、2022年の付託は「関わる」基準、委譲された権能の限界、および対外的自決の射程に関する主要な判例として引用されている。この判決は、地方議会が実質的な憲法上の変革を追求しながら直接的な法的強制力を否認するような立法起草技術を用いて、制定法上の留保事項を回避することを裁判所は認めないことを確認した。本判決は、英国の憲法構造において、国家の領土保全に対する重大な変更は依然として専ら国家議会に留保されているという原則を確固たるものとした。