Вправе ли Шотландия провести референдум о независимости без согласия Вестминстера? Решение Верховного суда Великобритании

В Соединенном Королевстве отсутствует кодифицированная конституция, сведенная в единый документ. Конституционный строй страны опирается на статуты особой конституционной важности, нормы общего права и вековые соглашения. Современная система деволюции в Шотландии сформирована Актом о Шотландии 1998 года после референдума 1997 года, на котором подавляющее большинство голосовавших шотландцев поддержало учреждение регионального законодательного органа с правом изменять налоговые ставки. Акт создал Парламент Шотландии и Шотландский исполнительный орган (впоследствии переименованный в Правительство Шотландии), передав им широкие нормотворческие и административные полномочия во внутренних делах, включая здравоохранение, образование, юстицию и сельское хозяйство.

В основу Акта о Шотландии 1998 года заложена модель сохраненных полномочий. В отличие от ранних проектов деволюции, перечислявших исключительно передаваемые сферы, статья 28 Акта 1998 года наделяет Парламент Шотландии общими полномочиями принимать законы — акты Парламента Шотландии — в строгих границах компетенции, закрепленных статьей 29. Согласно пункту «b» части 2 статьи 29, акт Парламента Шотландии не является законом в той мере, в какой любая его норма касается зарезервированных вопросов. Приложение 5 к Акту подробно перечисляет эти сферы, однозначно закрепляя международные отношения, оборону, денежно-кредитную политику и базовые элементы государственного устройства за Парламентом Соединенного Королевства в Вестминстере.

Политическое напряжение, приведшее к обращению в суд в 2022 году, возникло из-за неразрешенного конституционного спора о независимости Шотландии. В 2014 году плебисцит о независимости состоялся на основании Эдинбургского соглашения между премьер-министром Дэвидом Кэмероном и первым министром Алексом Салмондом. Это соглашение предусматривало временную передачу полномочий через королевский указ в Совете на основании статьи 30 Акта о Шотландии 1998 года, которая временно изменила Приложение 5 и сняла сомнения в законности голосования 2014 года. После референдума 2016 года о выходе из Европейского союза, где Великобритания в целом проголосовала за выход, а большинство избирателей в Шотландии и Северной Ирландии высказалось за сохранение членства, Правительство Шотландии потребовало повторного голосования. Когда сменявшие друг друга премьер-министры Великобритании отказались издать новый указ по статье 30, первый министр Никола Стерджен поручила подготовить проект билля о референдуме о независимости Шотландии и запросить окончательное решение высшей судебной инстанции.

Процессуальное положение спора оказалось нестандартным, поскольку дело поступило в Верховный суд до официального внесения законопроекта в Холируд. По правилам части 1 статьи 31 Акта о Шотландии 1998 года лицо, вносящее законопроект в Парламент Шотландии, обязано подтвердить, что его положения не выходят за пределы законодательной компетенции парламента. Дороти Бейн KC, назначенная лорд-адвокатом — высшим должностным лицом юстиции по делам Шотландии и главным правовым советником шотландского правительства, — столкнулась с профессиональной дилеммой. Она пришла к выводу, что не обладает достаточной уверенностью для подтверждения компетенции по данному законопроекту, однако признала неразрешенную проблему вопросом исключительной общественной значимости.

Чтобы разрешить тупик, не вынуждая министра подписывать потенциально незаконную декларацию и не принуждая аппарат парламента отклонять внесение акта, лорд-адвокат задействовала установленные законом полномочия на основании пункта 34 приложения 6 к Акту о Шотландии 1998 года. Данная норма позволяет лорд-адвокату, генеральному адвокату по делам Шотландии или генеральному атторнею передавать любой вопрос о деволюции, не являющийся предметом разбирательства в шотландских судах, напрямую в Верховный суд. Лорд-адвокат сформулировала вопрос следующим образом: «Относится ли положение предлагаемого билля о референдуме о независимости Шотландии, предусматривающее вынесение вопроса "Должна ли Шотландия стать независимой страной?", к зарезервированным вопросам согласно приложению 5 к Акту о Шотландии 1998 года?»

Такое обращение отличалось от обычного апелляционного производства. В деле не было решения нижестоящей инстанции, судебного следствия и спора о фактических обстоятельствах. Перед Верховным судом стояла абстрактная задача толкования закона в отношении не вступившего в силу проекта. Правительство Великобритании в лице генерального адвоката по делам Шотландии изначально возражало против рассмотрения запроса по причинам отсутствия юрисдикции и соображениям судебной сдержанности, утверждая, что суд должен отклонить запрос, так как законопроект гипотетичен и не прошел парламентское обсуждение.

Прежде чем перейти к существу конституционной проблемы, Верховный суд должен был определить, обладает ли он юрисдикцией по пункту 34 приложения 6 для разрешения запроса, и если да, следует ли отказать в его рассмотрении в порядке судейского усмотрения. Генеральный адвокат утверждал, что пункт 34 рассчитан на реальные споры, возникающие в ходе уже идущих судебных процессов, а не на консультативные заключения по проектам законов, которые могут быть изменены или отклонены депутатами. Правительство Великобритании предостерегало, что удовлетворение подобных запросов превратит суд во внесудебного консультанта для должностных лиц юстиции, запрашивающих политическое или правовое одобрение перед парламентскими дебатами.

Вынося решение от имени коллегии из пяти судей в составе самого председателя, лорда Ходжа (заместителя председателя), лорда Ллойд-Джонса, лорда Сейлса и леди Роуз, лорд Рид отклонил предварительное возражение генерального адвоката. Суд установил, что формулировка приложения 6 намеренно оставлена широкой. Понятие «вопрос о деволюции» в пункте 1 приложения 6 включает «вопрос о том, противоречит ли или противоречило бы предполагаемое осуществление полномочий членом Правительства Шотландии правам, закрепленным Конвенцией, либо праву ЕС», а также «любой иной вопрос, возникающий в рамках настоящего Акта, о том, является ли конкретная сфера зарезервированным вопросом». Поскольку статья 31 возлагает на Правительство Шотландии прямую обязанность сертифицировать компетенцию, вопрос об относимости проекта к зарезервированным сферам представлял собой реальный практический деволюционный спор.

Суд разграничил недопустимые запросы об общей правовой консультации и специализированный правовой механизм, созданный парламентом. Лорд Рид отметил, что институт запроса в приложении 6 задуман именно для того, чтобы устранить затяжную конституционную неопределенность в государственном управлении. Лорд-адвокат является должностным лицом Короны с особыми уставными обязанностями по Акту о Шотландии. Невозможность согласовать билль по статье 31 без разъяснения высшей судебной инстанции породила практическое препятствие прямо в рамках законодательного процесса. Отказ от ответа лишил бы процедуру запроса ее правового назначения.

Подтвердив наличие юрисдикции, суд перешел к базовой норме, регулирующей деволюционную компетенцию. Часть 1 статьи 29 Акта о Шотландии 1998 года устанавливает, что акт Парламента Шотландии не имеет силы закона в той мере, в какой любое его положение выходит за рамки законодательной компетенции парламента. Часть 2 статьи 29 закрепляет пять оснований некомпетентности: экстерриториальность; вторжение в зарезервированные сферы; несоблюдение требований пункта «c» части 2 статьи 29; нарушение Европейской конвенции по правам человека; вмешательство в защищенные основополагающие законы. В настоящем деле решающим было основание пункта «b» части 2 статьи 29: касается ли предлагаемый законопроект зарезервированных вопросов.

Толкование оборота «касается» не оставлено на субъективное усмотрение суда. Часть 3 статьи 29 содержит прямое указание о способе такой оценки: «Для целей настоящей статьи вопрос о том, касается ли положение акта Парламента Шотландии зарезервированного вопроса, определяется с учетом части 4 на основе цели этого положения, принимая во внимание (среди прочего) его последствия при всех обстоятельствах». Верховный суд уже толковал это правило в ключевых прецедентах по деволюции, в частности в делах Martin v HM Advocate [2010] UKSC 10 и Imperial Tobacco Ltd v Lord Advocate [2012] UKSC 61.

Согласно устоявшейся доктрине, для признания нормы «касающейся» предмета недостаточно отдаленной, случайной или косвенной связи. Суду необходимо выявить подлинные сущность и существо меры — аналитическую концепцию, заимствованную из конституционной практики стран Содружества, в первую очередь из канадских споров о федерализме, рассматривавшихся Судебным комитетом Тайного совета. Чтобы установить, затрагивает ли положение зарезервированную сферу, суд обязан определить его главную направленность, характер и цель, оценивая как сам текст, так и его реальные юридические и фактические последствия.

Конкретные зарезервированные сферы, вызвавшие разногласия сторон, закреплены в пункте 1 части I приложения 5 к Акту о Шотландии 1998 года. Данный пункт полностью исключает фундаментальные вопросы государственного устройства из компетенции регионального парламента.

Лорд-адвокат не оспаривала отнесение указанных предметов к зарезервированным. Спор строился вокруг степени близости консультативного референдума к этим предметам ведения. Позиция лорд-адвоката сводилась к тому, что опрос о независимости сам по себе не изменяет Союз и не прекращает верховенство Парламента в Вестминстере. Он представляет собой сугубо консультативное действие с целью выяснить демократическое волеизъявление избирателей Шотландии на определенный момент времени.

Генеральный адвокат возражал, указывая, что сохранение Союза охватывает не только исторические тексты статутов об унии, но и непрерывный конституционный статус Шотландии в составе Соединенного Королевства. Вопрос гражданам о сохранении Союза является, по убеждению Правительства Великобритании, действием, направленным непосредственно против существования Союза как такового. Представитель Вестминстера подчеркнул, что никакое разумное толкование Приложения 5 не позволяет деволюционному органу расходовать бюджетные средства и задействовать государственный аппарат, чтобы ставить под сомнение структуру, которая породила и ограничила его собственную власть.

Лорд-адвокат выстроила аргументацию на строгом разграничении правовых эффектов и политических последствий. Она настаивала, что предлагаемый законопроект о референдуме является несамоисполнимым. Документ не содержал положений, которые бы автоматически запускали отделение, отменяли Акты об унии 1707 года или меняли границы Великобритании при победе варианта «Да». С формально-юридической точки зрения результаты голосования не повлекли бы непосредственного изменения ни одной правовой нормы, института или правоотношения.

В подтверждение своей позиции представитель шотландского правительства сослалась на выводы самого Верховного суда по делу R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5 (Miller I). В решении Miller I высшая инстанция констатировала, что Акт о референдуме по вопросу членства в Европейском союзе 2015 года не содержал формулировок, придающих результатам прямое юридическое действие. С точки зрения конституционного права он носил исключительно рекомендательный характер. Для правовых изменений потребовался самостоятельный закон, принятый парламентом. Лорд-адвокат доказывала: если исторический референдум по Brexit был юридически консультативным, то и законопроект Холируда о плебисците должен оцениваться по тому же строгому критерию прямого правового результата.

В этой логике юридическая цель законопроекта сводилась к сбору информации — выяснению позиции шотландского народа. Лорд-адвокат признала, что положительный исход голосования создаст политическое давление на Правительство Великобритании с целью начать переговоры о независимости, однако подчеркнула, что политические последствия принципиально отличаются от правовых. Упомянутое в части 3 статьи 29 выражение «последствия при всех обстоятельствах» представитель истолковала исключительно как правовые эффекты либо косвенные результаты, неизбежно влекущие правовые изменения.

Верховный суд разрешил Шотландской национальной партии (ШНП) вступить в процесс в качестве интервентки с подачей письменных пояснений. Доводы ШНП выходили за рамки внутреннего статутного текста Акта о Шотландии 1998 года, апеллируя к принципам международного права, правам человека и суверенитету народа. Главным аргументом партии стало право на самоопределение, закрепленное в статье 1 Устава ООН, Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП).

Интервентка указала: если внутригосударственный закон допускает двоякое прочтение, суд обязан применить презумпцию толкования в пользу соответствия международным обязательствам Соединенного Королевства. Если в Акте о Шотландии 1998 года отсутствует прямой запрет консультативного опроса, норму следует толковать так, чтобы обеспечить реализацию народом Шотландии права на самоопределение. Лишение Холируда возможности проконсультироваться с избирателями о конституционном будущем нарушило бы, по мнению ШНП, эту императивную норму международного права.

Генеральный адвокат и суд обратились к оценке данного довода. Британское правительство возразило, что в международном праве право на внешнее самоопределение действует главным образом в контексте деколонизации, иностранной военной оккупации или при грубом лишении обособленного народа внутреннего политического представительства и основных прав человека. Оно не дает автоматического права на одностороннее отделение в рамках признанных, представительных и демократических государств.

Верховный суд отклонил ограничительное толкование части 3 статьи 29, предложенное лорд-адвокатом. Лорд Рид указал, что предписание оценивать направленность нормы с учетом «ее последствий при всех обстоятельствах» невозможно свести лишь к прямым юридическим результатам. Иной подход лишил бы суд понимания реального функционирования системы деволюции и разрушил бы защитный механизм Приложения 5.

Коллегия подчеркнула, что акт Парламента Шотландии может относиться к зарезервированной сфере, даже если формально не переписывает нормы общенационального законодательства. Лорд Рид отметил, что законодатель намеренно не снабдил слово «последствия» определением «юридические». В тексте сказано: «ее последствия при всех обстоятельствах». Такая всеобъемлющая формулировка обязывает суд учитывать практические, социальные и политические итоги, которые закономерно, предсказуемо и намеренно вытекают из принятия статута.

Применив данный критерий, судьи констатировали, что официальный государственный плебисцит на базе акта шотландского парламента качественно отличается от опроса общественного мнения, научного исследования или публичной дискуссии. Это установленный законом официальный процесс со значительными бюджетными затратами, который курирует Избирательная комиссия и который опирается на авторитет государства. Плебисцит, проводимый на основании закона, влечет глубокие политические сдвиги, прямо рассчитанные законодателем на трансформацию конституционных отношений между Шотландией и остальной частью Соединенного Королевства.

Обратившись к тексту проекта, суд проанализировал формулировку вопроса для граждан: «Должна ли Шотландия стать независимой страной?» Суд постановил, что этот вопрос недвусмысленно и напрямую направлен на прекращение Союза Шотландии и Англии, а также суверенитета Парламента Соединенного Королевства. Проект затрагивает институты Союза не по касательной: прекращение союза является исключительной целью вынесенного вопроса.

Коллегия обратила внимание на то, что цель вынесения вопроса на всенародное голосование состоит в получении демократического мандата на выход из состава единого государства. Обязателен ли опрос юридически или носит консультативный характер в строгом остиновском понимании, значения не имеет. Предусмотренный законом плебисцит, в ходе которого большинство высказывается за независимость, призван придать демократическую легитимность демонтажу государства. Он возлагает на Парламент и Правительство Великобритании неотложное политическое обязательство отреагировать и изменить конституционный статус-кво.

Лорд Рид заключил: утверждение о том, что подобная процедура «не касается» Союза Королевств Шотландии и Англии, требует искусственного расчленения норм публичного права. Сущностный характер законопроекта неотделим от зарезервированных предметов ведения, закрепленных в подпунктах «b» и «c» пункта 1 приложения 5. По выводу суда, проект не просто имеет слабую связь с Союзом — Союз является его прямой и главной мишенью.

Отдельный раздел мотивировочной части суд посвятил доводам ШНП о международно-правовом принципе самоопределения. В обоснование позиции палата сослалась на фундаментальное решение Верховного суда Канады по делу Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R. 217, остающееся главным прецедентом в странах Содружества относительно конституционных и международно-правовых рамок односторонней сецессии в условиях демократии.

В решении по Квебеку Верховный суд Канады постановил, что международное право на самоопределение реализуется в первую очередь через внутреннее самоопределение — развитие политических, экономических, социальных и культурных институтов в границах существующего суверенного государства. Право же на внешнее самоопределение, подразумевающее одностороннее отделение, возникает лишь в исключительных обстоятельствах.

Лорд Рид указал, что ни одно из подобных условий к Шотландии неприменимо. Шотландия образует неотъемлемую часть развитого демократического государства. Ее граждане обладают избирательными правами в отношении Вестминстерского парламента, представлены в Кабинете министров и судейском корпусе Великобритании, а также свободно формируют институты деволюции с широкой законотворческой автономией. Поскольку факта ущемления права на внутреннее самоопределение не было, нормы международного права не могут использоваться для искажения буквального смысла деволюционных правил, установленных Актом о Шотландии 1998 года.

Постановление закрепило и методологию Верховного суда при толковании актов о деволюции. Суд подтвердил, что Акт о Шотландии 1998 года признается конституционным статутом. Вместе с тем конституционный статус закона не дает судьям права расширять полномочия автономии вопреки границам, очерченным Вестминстером. Подобные акты подлежат толкованию по общим канонам с приданием терминам их естественного и обычного значения в общем конституционном контексте.

Суд отверг какую-либо презумпцию расширительного толкования деволюционных полномочий за счет сужения зарезервированных вопросов. Коллегия напомнила собственную позицию по делу Imperial Tobacco Ltd v Lord Advocate, где лорд Хоуп указал: описание зарезервированных предметов должно получать полное и естественное толкование без судебного уклона в пользу регионального либо центрального законодателя. Ограничения в Приложении 5 — это не узкие исключения из всеобъемлющего суверенитета, а базовые условия, на которых автономии была предоставлена компетенция.

Такая методология подтвердила верховенство общебританского парламента. Согласно части 7 статьи 28 Акта о Шотландии 1998 года, нормотворческие права регионального парламента не умаляют прерогативу Парламента Соединенного Королевства издавать законы для Шотландии. Деволюция представляет собой законодательное делегирование полномочий внутри асимметричного унитарного государства, а не безотзывную передачу суверенитета. Холируд остается органом, учрежденным законом, чьи права строго очерчены статутами Вестминстера.

Единогласный вердикт Верховного суда Великобритании по делу [2022] UKSC 31 окончательно закрыл внутригосударственный судебный путь к проведению одностороннего референдума о независимости Шотландии. Вслед за оглашением решения лорд-адвокат уведомила Парламент Шотландии, что проект не может быть внесен на рассмотрение из-за превышения законодательной компетенции. Сформулированная судом позиция сняла неясности вокруг пункта «b» части 2 статьи 29 и закрепила, что законный путь к референдуму требует согласия Правительства Великобритании через королевский указ в Совете по статье 30 либо прямого принятия статута Вестминстером.

Политическая реакция последовала незамедлительно. Правительство Шотландии признало обязательность решения суда, однако заявило, что постановление высветило так называемый демократический дефицит действующей деволюционной системы. Лидеры шотландских националистов предложили рассматривать последующие общенациональные выборы как референдумы de facto — данный шаг лежит исключительно в политической плоскости и лишен законодательной основы. Сменявшие друг друга правительства Великобритании, напротив, подчеркивали, что вопрос окончательно исчерпан как с правовой точки зрения решением Верховного суда, так и политически — итогами референдума 2014 года.

В последующей конституционной практике запрос 2022 года стал ведущим прецедентом по применению критерия направленности («касается»), пределам компетенции автономий и сфере действия права на внешнее самоопределение. Решение подтвердило, что судебная власть не позволит региональным парламентам обходить законодательные запреты с помощью юридической техники, отрицающей прямое принудительное действие ради достижения фактических конституционных перемен. Постановление окончательно закрепило: фундаментальное изменение территориальной целостности страны относится к исключительной компетенции национального парламента.