Kann Schottland ohne Zustimmung Westminsters ein Unabhängigkeitsreferendum abhalten? Das Urteil des UK Supreme Court

Das Vereinigte Königreich besitzt keine kodifizierte Verfassung in einer einheitlichen Urkunde. Stattdessen ruht seine Verfassungsordnung auf Gesetzen von Verfassungsrang, Common-Law-Doktrinen und über Jahrhunderte gewachsenen Konventionen. Die moderne Devolution-Ordnung für Schottland begründete der Scotland Act 1998 im Anschluss an ein Referendum von 1997, bei dem eine deutliche Mehrheit der abstimmenden schottischen Wähler die Errichtung einer dezentralisierten Legislative mit Steueränderungsbefugnissen unterstützte. Das Gesetz schuf das schottische Parlament und die schottische Exekutive, später schottische Regierung genannt. Es übertrug weitreichende gesetzgeberische und verwaltungsbezogene Befugnisse für innerstaatliche Angelegenheiten, darunter das Gesundheitswesen, das Bildungswesen, die Justiz und die Landwirtschaft.

Die Struktur des Scotland Act 1998 folgt dem Modell vorbehaltener Befugnisse. Anders als frühe Devolution-Entwürfe, die nur ausdrücklich übertragene Bereiche auflisteten, verleiht Section 28 des Gesetzes von 1998 dem schottischen Parlament eine allgemeine Befugnis zur Verabschiedung von Gesetzen, Acts of the Scottish Parliament genannt, vorbehaltlich der in Section 29 kodifizierten strikten Grenzen. Nach Section 29(2)(b) ist ein Act of the Scottish Parliament insoweit kein Recht, als sich eine Bestimmung auf vorbehaltene Angelegenheiten bezieht. Schedule 5 des Gesetzes zählt diese vorbehaltenen Angelegenheiten detailliert auf und weist auswärtige Angelegenheiten, die Verteidigung, die Währungspolitik und grundlegende Verfassungsstrukturen ausdrücklich dem in Westminster tagenden Parlament des Vereinigten Königreichs zu.

Die politische Dynamik, die zur Vorlage im Jahr 2022 führte, ergab sich aus dem anhaltenden Verfassungsstreit über die schottische Unabhängigkeit. Im Jahr 2014 fand ein Unabhängigkeitsreferendum statt, nachdem Premierminister David Cameron und First Minister Alex Salmond das Edinburgh Agreement geschlossen hatten. Diese Vereinbarung ermöglichte die vorübergehende Übertragung von Zuständigkeiten durch einen Order in Council nach Section 30 des Scotland Act 1998, der Schedule 5 befristet änderte, um die Rechtmäßigkeit des Referendums von 2014 außer Streit zu stellen. Nach dem Referendum über den Austritt aus der Europäischen Union im Jahr 2016, bei dem das Vereinigte Königreich insgesamt für den Austritt, Mehrheiten in Schottland und Nordirland jedoch für den Verbleib stimmten, strebte die schottische Regierung ein zweites Referendum an. Als aufeinanderfolgende britische Premierminister eine erneute Anordnung nach Section 30 ablehnten, wies First Minister Nicola Sturgeon die Ausarbeitung des Entwurfs für eine Scottish Independence Referendum Bill an und ersuchte das oberste Gericht um eine verbindliche Entscheidung.

Die verfahrensrechtliche Konstellation des Rechtsstreits war ungewöhnlich, da der Supreme Court befasst wurde, bevor ein Gesetzentwurf formell in Holyrood eingebracht worden war. Nach Section 31(1) des Scotland Act 1998 muss die Person, die einen Gesetzentwurf in das schottische Parlament einbringt, bescheinigen, dass dessen Bestimmungen nach ihrer Auffassung innerhalb der Gesetzgebungskompetenz des Parlaments liegen. Dorothy Bain KC, als Lord Advocate die oberste schottische Kronanwältin und primäre Rechtsberaterin der schottischen Regierung, befand sich in einer schwierigen fachlichen Lage. Sie gelangte zu dem Schluss, dass sie die Gesetzgebungskompetenz für den Gesetzentwurf nicht mit hinreichender Gewissheit bejahen konnte, erkannte jedoch an, dass die Frage ein ungeklärtes Problem von außergewöhnlicher öffentlicher Bedeutung blieb.

Um diese Blockade aufzulösen, ohne dass ein Minister eine möglicherweise rechtswidrige Erklärung abgeben oder die Parlamentsverwaltung die Einbringung ablehnen musste, übte die Lord Advocate ihre gesetzliche Befugnis aus Schedule 6, Absatz 34 des Scotland Act 1998 aus. Diese Bestimmung erlaubt es der Lord Advocate, dem Advocate General for Scotland oder dem Attorney General, jede Devolution-Frage, die nicht Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens in Schottland ist, unmittelbar dem Supreme Court vorzulegen. Die Lord Advocate legte folgende Frage vor: „Bezieht sich die Bestimmung des vorgeschlagenen Scottish Independence Referendum Bill, wonach die in einem Referendum zu stellende Frage lauten soll: ,Sollte Schottland ein unabhängiges Land sein?‘, auf vorbehaltene Angelegenheiten nach Schedule 5 des Scotland Act 1998?“

Das Vorlageverfahren wich von gewöhnlichen Rechtsmittelverfahren ab. Es gab weder ein Urteil eines Vorinstanzgerichts noch eine Beweisaufnahme oder streitige Tatsachenfeststellungen. Stattdessen sollte der Supreme Court eine abstrakte Frage der Gesetzesauslegung zu einem Regelungsentwurf beantworten. Die britische Regierung, vertreten durch den Advocate General for Scotland, wandte sich zunächst aus Zuständigkeits- und Klugheitserwägungen gegen die Befassung und machte geltend, das Gericht solle die Behandlung ablehnen, da das Gesetz hypothetisch sei und das parlamentarische Beratungsverfahren noch nicht durchlaufen habe.

Bevor sich der Supreme Court der materiellen Verfassungsfrage widmen konnte, musste er prüfen, ob er nach Absatz 34 von Schedule 6 zuständig war, über die Vorlage zu entscheiden, und falls ja, ob er die Befassung im Rahmen richterlichen Ermessens ablehnen sollte. Der Advocate General brachte vor, Absatz 34 sei für konkrete Streitigkeiten in laufenden Gerichtsverfahren konzipiert, nicht für Gutachten zu Gesetzesentwürfen, die während des Gesetzgebungsverfahrens noch geändert oder abgelehnt werden könnten. Die britische Regierung warnte davor, dass die Annahme solcher Vorlagen das Gericht in eine allgemeine Beratungsinstanz für Kronanwälte verwandeln würde, die sich vor parlamentarischen Debatten politische oder rechtliche Absicherung verschaffen wollten.

Lord Reed wies die Vorab-Einrede des Advocate General für einen einstimmigen Fünf-Richter-Spruchkörper zurück, dem er selbst, Lord Hodge (Stellvertretender Präsident), Lord Lloyd-Jones, Lord Sales und Lady Rose angehörten. Das Gericht stellte fest, dass der Wortlaut von Schedule 6 bewusst weit gefasst war. Eine „Devolution-Frage“ wird in Absatz 1 von Schedule 6 unter anderem definiert als „die Frage, ob eine angebliche Ausübung einer Funktion durch ein Mitglied der schottischen Regierung mit den Konventionsrechten oder dem EU-Recht unvereinbar ist oder wäre“ und „jede andere sich aus diesem Gesetz ergebende Frage, ob eine Angelegenheit eine vorbehaltene Angelegenheit ist“. Da Section 31 der schottischen Regierung eine unmittelbare gesetzliche Pflicht zur Kompetenzbescheinigung auferlegte, handelte es sich bei der Frage, ob sich der vorgeschlagene Gesetzentwurf auf eine vorbehaltene Angelegenheit bezieht, um eine bestehende, praktische Devolution-Frage.

Das Gericht unterschied zwischen unzulässigen Ersuchen um allgemeine Rechtsberatung und dem vom Parlament geschaffenen spezifischen gesetzlichen Mechanismus. Lord Reed betonte, das Vorlageverfahren in Schedule 6 sei ausdrücklich geschaffen worden, um zu verhindern, dass die öffentliche Verwaltung von dauerhafter verfassungsrechtlicher Ungewissheit belastet werde. Die Lord Advocate war eine Kronanwältin mit besonderen gesetzlichen Aufgaben nach dem Scotland Act. Ihr Unvermögen, den Gesetzentwurf nach Section 31 ohne gerichtliche Klarstellung freizugeben, schuf ein operatives Hindernis, das den gesetzlichen Rahmen unmittelbar berührte. Eine Antwort zu verweigern, hätte den Zweck des Vorlagemechanismus untergraben.

Nachdem das Gericht seine Zuständigkeit bejaht hatte, wandte es sich der zentralen gesetzlichen Bestimmung über die Devolutionskompetenz zu. Section 29(1) des Scotland Act 1998 regelt, dass ein Act of the Scottish Parliament insoweit kein Recht ist, als eine Bestimmung außerhalb der Gesetzgebungskompetenz des Parlaments liegt. Section 29(2) nennt fünf Kompetenzmängel: Extraterritorialität, Unvereinbarkeit mit vorbehaltenen Angelegenheiten, Unvereinbarkeit mit den Anforderungen von Section 29(2)(c), Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention und Eingriff in geschützte fundamentale Gesetze. Der einschlägige Grund in diesem Verfahren war Section 29(2)(b): ob sich der vorgeschlagene Gesetzentwurf auf vorbehaltene Angelegenheiten bezieht.

Die Auslegung der Wendung „relates to“ überlässt das Gesetz nicht allein richterlicher Intuition. Section 29(3) enthält eine ausdrückliche Anweisung, wie diese Verbindung zu beurteilen ist: „Für die Zwecke dieser Section ist die Frage, ob sich eine Bestimmung eines Act of the Scottish Parliament auf eine vorbehaltene Angelegenheit bezieht, vorbehaltlich von Subsection (4) unter Bezugnahme auf den Zweck der Bestimmung unter Berücksichtigung (unter anderem) ihrer Wirkung unter allen Umständen zu bestimmen.“ Der Supreme Court hatte diese Formulierung bereits in maßgeblichen Devolution-Urteilen ausgelegt, insbesondere in Martin v HM Advocate [2010] UKSC 10 und Imperial Tobacco Ltd v Lord Advocate [2012] UKSC 61.

Nach dieser gefestigten Rechtsprechung erfordert der Bezug mehr als eine lose, mittelbare oder beiläufige Verknüpfung mit einem vorbehaltenen Gegenstand. Das Gericht muss den eigentlichen Wesenskern (pith and substance) der Maßnahme ermitteln. Diese Auslegungsdoktrin stammt aus der Verfassungsrechtsprechung des Commonwealth, insbesondere aus Rechtsmitteln zum kanadischen Föderalismus vor dem Judicial Committee of the Privy Council. Um zu bestimmen, ob sich eine Bestimmung auf eine vorbehaltene Angelegenheit bezieht, muss das Gericht ihren Wesensgehalt, Zweck und Gegenstand erfassen und dabei sowohl den Normtext als auch seine praktischen und rechtlichen Folgen in der Realität prüfen.

Die konkreten vorbehaltenen Angelegenheiten im Zentrum des Streits sind in Schedule 5, Part I, Absatz 1 des Scotland Act 1998 geregelt. Absatz 1 entzieht allgemeine verfassungsrechtliche Vorkehrungen der Devolutionskompetenz.

Die Lord Advocate bestritt nicht, dass diese Materien vorbehalten sind. Die Auseinandersetzung konzentrierte sich vielmehr auf die Nähe zwischen einem beratenden Referendum und den vorbehaltenen Materien. Die Lord Advocate trug vor, dass ein Unabhängigkeitsreferendum für sich genommen weder die Union ändere noch die Souveränität des Parlaments in Westminster beseitige. Es handele sich lediglich um eine konsultative Befragung, die das demokratische Stimmungsbild der schottischen Wählerschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt ermitteln solle.

Der Advocate General machte demgegenüber geltend, der Vorbehalt der Union umfasse nicht bloß die formellen Gesetze, durch die sie geschaffen wurde, sondern den fortbestehenden verfassungsrechtlichen Status Schottlands innerhalb des Vereinigten Königreichs. Die Wählerschaft zu fragen, ob die Union fortbestehen solle, richtete sich nach dem Vortrag der britischen Regierung ausschließlich gegen die Existenz der Union selbst. Der Advocate General argumentierte, keine tragfähige Auslegung von Schedule 5 erlaube es einer Devolutionskörperschaft, öffentliche Mittel aufzuwenden und den staatlichen Apparat einzusetzen, um eben jene Struktur infrage zu stellen, die ihre Befugnisse geschaffen und begrenzt habe.

Die Lord Advocate stützte ihre Argumentation auf eine strikte Unterscheidung zwischen Rechtswirkungen und politischen Folgen. Sie trug vor, dass der vorgeschlagene Scottish Independence Referendum Bill keinerlei unmittelbare rechtliche Vollzugswirkung entfalte. Der Gesetzentwurf enthalte keinen Mechanismus, der bei einer „Ja“-Mehrheit automatisch eine Sezession auslöse, die Acts of Union 1707 aufhebe oder die Grenzen des Vereinigten Königreichs verändere. Rein rechtlich betrachtet entfalte das Ergebnis der geplanten Abstimmung keine unmittelbaren Auswirkungen auf Rechtsnormen, Institutionen oder Rechtsverhältnisse.

Um diesen Unterschied zu untermauern, bezog sich die Lord Advocate auf die eigene Begründung des Supreme Court in R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5 (Miller I). In Miller I bestätigte der Supreme Court, dass der European Union Referendum Act 2015 keine gesetzliche Formulierung enthielt, die dem Ergebnis unmittelbare Rechtswirkung verlieh. Aus Sicht des Verfassungsrechts war es rein beratend. Die rechtliche Änderung erforderte ein nachfolgendes, eigenständiges Primärgesetz des Parlaments. Die Lord Advocate argumentierte, wenn das historische Brexit-Referendum rechtlich unverbindlich gewesen sei, müsse ein Referendum des schottischen Parlaments über die Unabhängigkeit nach demselben strengen Maßstab unmittelbarer Rechtsfolgen beurteilt werden.

Nach dieser Einordnung beschränkte sich der rechtliche Zweck des Gesetzentwurfs auf die Informationsgewinnung: die Ermittlung des Willens des schottischen Volkes. Die Lord Advocate räumte ein, dass ein positives Votum politischen Druck auf die britische Regierung ausüben würde, über eine Unabhängigkeit zu verhandeln, hielt jedoch daran fest, dass politische Auswirkungen von rechtlichen Wirkungen zu trennen seien. Section 29(3) spricht von „der Wirkung unter allen Umständen“, was die Lord Advocate ausschließlich auf Rechtswirkungen bezog oder allenfalls auf mittelbare Folgen, die unmittelbar rechtliche Veränderungen herbeiführen.

Der Supreme Court gestattete der Scottish National Party (SNP), schriftlich als Streithelferin aufzutreten. Die Schriftsätze der SNP zielten darauf ab, den verfassungsrechtlichen Horizont über den innerstaatlichen Gesetzestext des Scotland Act 1998 hinaus zu erweitern, und beriefen sich auf fundamentale Grundsätze des Völkerrechts, der Menschenrechte und der demokratischen Souveränität. Der Kern ihrer Argumentation ruhte auf dem Recht auf Selbstbestimmung, das in Artikel 1 der Charta der Vereinten Nationen, im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) sowie im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPWSKR) verankert ist.

Die Streithelferin trug vor, dass bei mehreren Auslegungsmöglichkeiten eines innerstaatlichen Gesetzes die Gerichte nach ständigen Auslegungsgrundsätzen verpflichtet seien, diejenige Konstruktion zu wählen, die das nationale Recht mit den internationalen Verpflichtungen des Vereinigten Königreichs in Einklang bringt. Falls der Scotland Act 1998 unklar darüber sei, ob ein beratendes Referendum zulässig ist, solle er so ausgelegt werden, dass er dem Recht des schottischen Volkes auf demokratische Selbstbestimmung Geltung verschafft. Die SNP argumentierte, Holyrood die Möglichkeit zu verwehren, seine Wählerschaft über die eigene verfassungsrechtliche Zukunft zu befragen, verletze diese zwingende Norm des Völkerrechts.

Der Advocate General und das Gericht setzten sich unmittelbar mit diesem Vorbringen auseinander. Die britische Regierung hielt dem entgegen, dass das völkerrechtliche Selbstbestimmungsrecht primär in Situationen der Dekolonisierung, ausländischer Militärbesatzung oder dort gelte, wo einer unterscheidbaren Bevölkerungsgruppe der interne politische Zugang und elementare Menschenrechte grundlegend verwehrt würden. Es verleihe kein automatisches Recht auf einseitige verfassungsrechtliche Sezession innerhalb gefestigter, repräsentativer und demokratischer Verfassungsstaaten.

Der Supreme Court wies die enge Auslegung von Section 29(3) durch die Lord Advocate zurück. Lord Reed stellte fest, dass die gesetzliche Anweisung, den Zweck einer Bestimmung unter Berücksichtigung „ihrer Wirkung unter allen Umständen“ zu beurteilen, nicht auf eine bloße Untersuchung unmittelbarer Rechtsfolgen verkürzt werden darf. Dies würde den Blick des Gerichts auf die Funktionswirklichkeit der Devolution-Ordnung verstellen und den Schutzzweck von Schedule 5 vereiteln.

Das Gericht hob hervor, dass sich ein Act of the Scottish Parliament auch dann auf eine vorbehaltene Angelegenheit beziehen kann, wenn seine Rechtsfolgen die Regeln des vorbehaltenen Rechts nicht unmittelbar ändern. Lord Reed legte dar, dass das Wort „Wirkung“ nicht durch das Adjektiv „rechtlich“ qualifiziert wird. Die Formulierung im Gesetz lautet „ihre Wirkung unter allen Umständen“. Dieser bewusst umfassende Wortlaut verlangt vom Gericht, praktische, soziale und politische Folgen einzubeziehen, die naturgemäß, vorhersehbar und beabsichtigt aus dem Erlass folgen.

In Anwendung dieses Grundsatzes stellte das Gericht fest, dass sich ein förmliches, regierungsgetragenes gesetzliches Referendum auf der Grundlage eines Act of the Scottish Parliament grundlegend von einer Meinungsumfrage, einer privaten wissenschaftlichen Erhebung oder einer politischen Debatte unterscheidet. Es handelt sich um ein formelles demokratisches Verfahren, das mit erheblichem öffentlichem Aufwand durchgeführt, durch das gesetzliche Regelwerk der Electoral Commission reguliert und mit der demokratischen Legitimität des Staates ausgestattet wird. Ein auf gesetzlicher Grundlage abgehaltenes Referendum erzeugt tiefgreifende politische Wirkungen, die vom Gesetzgeber darauf angelegt sind, das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen Schottland und dem Rest des Vereinigten Königreichs zu verändern.

Mit Blick auf den Wortlaut des Entwurfs analysierte das Gericht die konkrete Frage, die der schottischen Öffentlichkeit vorgelegt werden sollte: „Sollte Schottland ein unabhängiges Land sein?“ Das Gericht befand, diese Frage ziele unmittelbar, unmissverständlich und zentral auf die Beendigung der Union zwischen Schottland und England sowie auf die Souveränität des Parlaments des Vereinigten Königreichs ab. Sie berühre die Union nicht bloß als Nebenfolge; die Beendigung der Union sei das alleinige Ziel des Vorhabens.

Das Gericht führte aus, der Zweck der Durchführung eines Referendums mit dieser konkreten Frage bestehe darin, ein demokratisches Mandat für die Auflösung der Union zu schaffen. Ob das Referendum im engen Austin’schen Sinne rechtsverbindlich oder formal nur konsultativ ist, sei unerheblich. Ein auf einem Gesetz beruhendes Referendum, das eine Mehrheit für die Unabhängigkeit erbringt, ist darauf angelegt, die demokratische Legitimation für die Auflösung des bestehenden Staatsgefüges zu liefern. Es erzeugt eine unmittelbare, spürbare politische Verpflichtung für das Parlament und die Regierung des Vereinigten Königreichs, zu reagieren und den verfassungsrechtlichen Status quo abzubauen.

Lord Reed schloss daraus, dass die Behauptung, ein solcher Prozess beziehe sich nicht auf die Union der Königreiche Schottland und England, eine künstliche Aufspaltung des Verfassungsrechts erfordere. Der Wesenskern des Gesetzentwurfs sei untrennbar mit den in Schedule 5 Absatz 1(b) und (c) genannten vorbehaltenen Angelegenheiten verknüpft. Nach den Worten des Gerichts war die geplante Maßnahme nicht bloß lose mit der Union verbunden; die Union war ihr ausdrückliches, beherrschendes Ziel.

Das Gericht widmete den Argumenten der SNP zum völkerrechtlichen Selbstbestimmungsrecht einen eigenen Abschnitt seines Urteils. Es erkannte die Autorität der wegweisenden Entscheidung des Supreme Court of Canada in Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R. 217 an, die im Commonwealth als maßgebliche Grundsatzentscheidung über die verfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen Dimensionen einer einseitigen Sezession innerhalb einer demokratischen Föderation gilt.

In Reference re Secession of Quebec stellte das kanadische oberste Gericht fest, dass das völkerrechtliche Selbstbestimmungsrecht primär durch interne Selbstbestimmung ausgeübt wird – die Verfolgung politischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Entwicklung innerhalb des Rahmens eines bestehenden souveränen Staates. Das Recht auf externe Selbstbestimmung, das eine einseitige Sezession einschließt, entstehe nur unter außergewöhnlichen Bedingungen.

Lord Reed stellte fest, dass keine dieser Voraussetzungen auf Schottland zutrifft. Schottland ist integraler Bestandteil eines fortgeschrittenen demokratischen Staates. Seine Bürger besitzen das volle Wahlrecht zum Parlament in Westminster, sie sind im britischen Kabinett und in der Richterschaft vertreten und nehmen frei an dezentralen demokratischen Institutionen mit weitreichender Gesetzgebungsautonomie teil. Da keine Verweigerung interner Selbstbestimmung vorlag, konnte die völkerrechtliche Doktrin nicht herangezogen werden, um den klaren Wortlaut der innerstaatlichen gesetzlichen Devolution-Ordnung des Scotland Act 1998 umzudeuten oder zu verzerren.

Das Urteil bekräftigte zudem die neuere Methodik des Supreme Court bei der Auslegung von Devolution-Gesetzen. Das Gericht bekräftigte, dass der Scotland Act 1998 ein Verfassungsgesetz darstellt, betonte jedoch, dass dessen verfassungsrechtlicher Charakter die Richter nicht dazu ermächtigt, die dezentralen Befugnisse über die von Westminster festgelegten Grenzen hinaus zu erweitern. Verfassungsgesetze müssen nach den allgemeinen Regeln der Gesetzesauslegung ausgelegt werden, wobei den Worten ihre natürliche und gewöhnliche Bedeutung in ihrem spezifischen Verfassungskontext zukommt.

Das Gericht lehnte jede Vermutung ab, der Scotland Act 1998 sei großzügig zugunsten der Gesetzgebungskompetenz der Region und zulasten der vorbehaltenen Materien auszulegen. Es verwies auf seine frühere Entscheidung in Imperial Tobacco Ltd v Lord Advocate, in der Lord Hope festgestellt hatte, dass der Umschreibung der vorbehaltenen Angelegenheiten ihre volle und natürliche Bedeutung zukommen muss, ohne richterliche Bevorzugung der regionalen oder der zentralen Legislative. Die Vorbehalte in Schedule 5 sind keine engen Ausnahmen von einer ansonsten souveränen Gewalt; sie sind die Grundbedingungen, unter denen Devolutionsbefugnisse überhaupt verliehen wurden.

Dieser methodische Ansatz bekräftigte die Doktrin der parlamentarischen Souveränität von Westminster. Gemäß Section 28(7) des Scotland Act 1998 berührt die Gesetzgebungsbefugnis des schottischen Parlaments nicht die Befugnis des Parlaments des Vereinigten Königreichs, Gesetze für Schottland zu erlassen. Die Devolution-Ordnung ist eine gesetzliche Übertragung von Zuständigkeiten innerhalb eines asymmetrischen Einheitsstaates, kein unwiderruflicher Transfer souveräner Unabhängigkeit. Holyrood bleibt ein gesetzliches Geschöpf, dessen Befugnisse durch die Gesetzgebung Westminsters bestimmt und begrenzt werden.

Das einstimmige Urteil des Supreme Court in [2022] UKSC 31 verschloss den innerstaatlichen Rechtsweg für ein einseitiges schottisches Unabhängigkeitsreferendum endgültig. Im Anschluss an die Entscheidung informierte die Lord Advocate das schottische Parlament darüber, dass der Entwurf nicht eingebracht werden könne, da er außerhalb der Gesetzgebungskompetenz liege. Die vom Gericht geschaffene Klarheit beseitigte jegliche Unklarheit über Section 29(2)(b) und bestätigte, dass der rechtliche Weg zu einem Unabhängigkeitsreferendum die Zustimmung der britischen Regierung über einen Order in Council nach Section 30 oder ein unmittelbar von Westminster erlassenes Primärgesetz erfordert.

Die politische Reaktion folgte umgehend. Die schottische Regierung erkannte die Verbindlichkeit des Urteils an, machte jedoch geltend, die Entscheidung verdeutliche ein Demokratiedefizit in der Devolution-Ordnung. Vertreter der schottischen Unabhängigkeitsbewegung schlugen vor, künftige britische Unterhauswahlen als De-facto-Referenden zu behandeln – ein Ansatz, der sich ausschließlich im politischen Raum bewegt und über keine verfassungsrechtlichen oder gesetzlichen Vollzugsmechanismen verfügt. Umgekehrt hielten aufeinanderfolgende britische Regierungen daran fest, dass die Frage sowohl juristisch durch den Supreme Court als auch politisch durch das Referendum von 2014 abschließend geklärt sei.

In der nachfolgenden Rechtsprechung zum Verfassungsrecht wurde die Vorlageentscheidung von 2022 als führende Entscheidung für den Maßstab des „Relates To“, die Grenzen der Devolutionskompetenz und die Reichweite externer Selbstbestimmung herangezogen. Sie bestätigte, dass Gerichte es regionalen Parlamenten nicht gestatten, gesetzliche Zuständigkeitsvorbehalte durch gesetzestechnische Formulierungen zu umgehen, die eine unmittelbare Vollstreckbarkeit verneinen, während sie faktisch auf eine tiefgreifende Verfassungsänderung abzielen. Die Entscheidung festigte den Grundsatz, dass im Verfassungsgefüge des Vereinigten Königreichs grundlegende Änderungen der territorialen Integrität des Staates ausschließlich dem nationalen Parlament vorbehalten bleiben.