Libertad de alta mar: ¿quién tiene competencia para reprimir la piratería y la pesca no reglamentada en aguas internacionales?

La alta mar se define en el artículo 86 de la CONVEMAR como todas las partes del mar no incluidas en la zona económica exclusiva, el mar territorial o las aguas interiores de un Estado. Conforme al artículo 92, los buques navegan bajo el pabellón de un solo Estado y están sometidos a su jurisdicción exclusiva en la alta mar.

Esta jurisdicción exclusiva constituye el pilar fundamental de la estabilidad marítima, ya que impide atribuciones concurrentes de autoridad que podrían originar controversias. Toda excepción a esta regla debe estar expresamente prevista en la Convención o en otras normas del derecho internacional, como el derecho de persecución o acuerdos específicos de visita e inspección.

La piratería se define en el artículo 101 de la CONVEMAR como todo acto ilegal de violencia, detención o depredación cometido con fines privados por la tripulación o los pasajeros de un buque privado. Fundamentalmente, estos actos deben cometerse en la alta mar contra otro buque o contra las personas a bordo.

El requisito de los «fines privados» constituye un límite esencial; distingue la piratería de la violencia por motivos políticos o del terrorismo, supuestos que pueden no facultar el ejercicio de la misma jurisdicción universal con arreglo al derecho del mar. Solo los buques privados pueden cometer piratería; si la tripulación de un buque de guerra o de un buque de Estado se amotina y realiza tales actos, se asimila a un buque privado.

El artículo 105 de la CONVEMAR faculta a todo Estado a apresar un buque o aeronave pirata en la alta mar. Se trata de uno de los escasos supuestos en los que se aplica la jurisdicción universal, lo que permite detener a los autores e incautar los bienes.

En virtud del artículo 105, los tribunales del Estado que haya realizado la incautación pueden fijar las penas que hayan de imponerse y determinar las medidas que proceda tomar respecto de los buques y los bienes. Fundamentada en la calificación jurídica de los piratas como hostis humani generis —enemigos de toda la humanidad—, la jurisdicción universal garantiza que los infractores no encuentren refugio seguro en aguas internacionales.

A diferencia de la piratería, la pesca INDNR no otorga a los Estados jurisdicción universal para apresar o abordar buques de pabellón extranjero en la alta mar. La ejecución coercitiva suele limitarse al Estado del pabellón o canalizarse mediante Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP).

Los Estados ribereños disponen de competencias coercitivas dentro de su Zona Económica Exclusiva (ZEE), pero en la alta mar el Estado del pabellón conserva la autoridad primordial. Esto suele generar un «vacío de aplicación coercitiva» cuando los buques cambian de registro hacia Estados con escasa supervisión regulatoria, práctica conocida como el uso de «pabellones de conveniencia».

Con arreglo al artículo 110 de la CONVEMAR, el derecho de visita en la alta mar está estrictamente delimitado. Un buque de guerra solo puede abordar un buque mercante extranjero cuando existan motivos razonables para sospechar que incurre en piratería, trata de esclavos, emisiones no autorizadas, que carece de nacionalidad o que en realidad tiene la misma nacionalidad que el buque de guerra.

Dado que el artículo 110 no incluye la conservación de recursos ni las infracciones pesqueras entre sus causales tasadas, los buques de guerra carecen de un derecho de visita genérico para inspeccionar presuntos buques infractores de pesca. Salvo que concurran estas excepciones convencionales expresas o el consentimiento del Estado del pabellón, abordar un buque extranjero en la alta mar vulnera el derecho internacional.

Para subsanar el vacío de aplicación, los Estados han constituido Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera. Estas entidades establecen medidas de conservación que los Estados miembros se comprometen a hacer cumplir respecto de los buques bajo su propio pabellón.

Dichos acuerdos suelen incluir protocolos de visita e inspección que facultan a los Estados miembros a abordar buques de otros miembros para verificar el cumplimiento de las normas de conservación. Sin embargo, estas facultades son de naturaleza convencional, no forman parte intrínseca del derecho internacional general y no vinculan a Estados que no sean parte.

El derecho de persecución, consagrado en el artículo 111, faculta al Estado ribereño a continuar persiguiendo a un buque extranjero en la alta mar si existen motivos fundados para presumir que dicho buque ha infringido las leyes de la jurisdicción del Estado ribereño.

La persecución debe ser ininterrumpida y debe comenzar en el mar territorial o en la ZEE. En cuanto el buque perseguido entra en el mar territorial de su propio país o en el de un tercer Estado, la persecución debe cesar obligatoriamente, impidiendo que el conflicto jurisdiccional se agrave en aguas soberanas extranjeras.

La transición de la ZEE a la alta mar plantea dificultades prácticas de aplicación coercitiva. Si bien el Estado ribereño ostenta derechos de soberanía sobre los recursos en la ZEE, no dispone de plena jurisdicción soberana sobre la totalidad de los buques extranjeros.

La pesca ilegal en la ZEE puede sancionarse con arreglo a las leyes del Estado ribereño, pero el grado de fuerza física admisible contra un buque —como el empleo de armas de fuego— está sujeto a las exigencias de razonabilidad y a la prohibición del uso excesivo de la fuerza conforme a la costumbre internacional.

Cuando un Estado apresa un buque por sospecha de piratería, recae sobre el Estado aprensor la carga de acreditar los «fines privados» y el carácter delictivo de la conducta. Un apresamiento precipitado y sin pruebas concluyentes puede exponer al Estado aprensor a reclamaciones por daños y perjuicios por parte del Estado del pabellón.

La dificultad de preservar la cadena de custodia y conservar las pruebas en el mar suele complicar los procesos penales internos posteriores, poniendo de relieve la distancia existente entre la intervención marítima y las actuaciones judiciales terrestres.

Los buques de guerra y otros buques del Estado destinados a fines no comerciales gozan, en la alta mar, de completa inmunidad respecto de la jurisdicción de cualquier Estado distinto del Estado del pabellón.

Incluso cuando se sospeche que un buque del Estado participa en actividades ilícitas, su inmunidad soberana impide el abordaje, registro o apresamiento sin consentimiento. Esta inmunidad se mantiene plena a menos que el Estado del pabellón renuncie a ella, lo que limita la aplicación coercitiva en alta mar frente a buques operados por un Estado.

La comunidad internacional recurre cada vez más a las medidas del Estado rector del puerto para combatir la pesca INDNR. Al restringir el acceso a puerto a los buques que no puedan acreditar la legalidad de sus capturas, los Estados aprovechan la soberanía sobre sus propios puertos para ejercer un control indirecto sobre las actividades en alta mar.

Esta evolución pone de manifiesto las limitaciones del modelo tradicional del Estado del pabellón en alta mar y reconoce la realidad de que regular el acceso a los mercados resulta a menudo más eficaz que la interdicción marítima clásica.

El marco jurídico que rige la alta mar sigue siendo una solución de compromiso entre la libertad de navegación y la necesidad de impedir abusos delictivos. La piratería se concibe como una amenaza existencial y singular para el orden marítimo, lo que justifica una excepción a la exclusividad del Estado del pabellón.

Por el contrario, la pesca no reglamentada se aborda primordialmente como una cuestión regulatoria que exige cooperación institucional en lugar de medidas de fuerza unilaterales. La estabilidad del derecho del mar depende de mantener estos límites para evitar una extralimitación competencial, sin desatender por ello las amenazas marítimas contemporáneas.