Freiheit der Hohen See: Wer ist befugt, Piraterie und unregulierte Fischerei in internationalen Gewässern zu verfolgen?

Die Hohe See umfasst nach Artikel 86 des Seerechtsübereinkommens alle Teile des Meeres, die nicht zur ausschließlichen Wirtschaftszone, zum Küstenmeer oder zu den inneren Gewässern eines Staates gehören. Nach Artikel 92 fahren Schiffe unter der Flagge nur eines Staates und unterstehen auf Hoher See dessen ausschließlicher Hoheitsgewalt.

Diese ausschließliche Hoheitsgewalt bildet das Fundament maritimer Stabilität und verhindert konkurrierende Durchsetzungsansprüche, die zu Konflikten führen könnten. Jede Ausnahme von dieser Regel muss im Übereinkommen oder im sonstigen Völkerrecht ausdrücklich vorgesehen sein, wie etwa das Recht der Nacheile oder gesonderte Betretungsvereinbarungen.

Seeräuberei ist in Artikel 101 des Seerechtsübereinkommens definiert als jede rechtswidrige Gewalttat, Freiheitsberaubung oder Plünderung, die zu privaten Zwecken von der Besatzung oder den Fluggästen eines privaten Schiffs begangen wird. Entscheidend ist, dass diese Handlungen auf Hoher See gegen ein anderes Schiff oder die darauf befindlichen Personen gerichtet sind.

Das Erfordernis der ‚privaten Zwecke‘ stellt eine wesentliche Einschränkung dar; es unterscheidet Seeräuberei von politisch motivierter Gewalt oder Terrorismus, die nach dem Seerecht nicht denselben weltweiten Durchsetzungsbefugnissen unterliegen müssen. Nur Privatschiffe können Seeräuberei begehen; meutert die Besatzung eines Kriegsschiffs oder Staatschiffs und begeht solche Handlungen, wird das Schiff rechtlich wie ein Privatschiff behandelt.

Artikel 105 des Seerechtsübereinkommens verleiht jedem Staat das Recht, ein Seeräuberschiff oder -luftfahrzeug auf Hoher See aufzubringen. Dies ist einer der seltenen Fälle, in denen das Weltrechtsprinzip greift, sodass die Täter festgenommen und Vermögenswerte beschlagnahmt werden dürfen.

Nach Artikel 105 können die Gerichte des Staates, der die Beschlagnahme vorgenommen hat, über die zu verhängenden Strafen entscheiden und Maßnahmen hinsichtlich der Schiffe und Vermögenswerte treffen. Begründet in der völkerrechtlichen Einstufung von Seeräubern als hostis humani generis – Feinde der gesamten Menschheit – stellt das Weltrechtsprinzip sicher, dass Täter in internationalen Gewässern keinen sicheren Rückzugsort finden.

Anders als bei Seeräuberei begründet die IUU-Fischerei für Staaten kein Weltrechtsprinzip, das sie ermächtigen würde, Schiffe unter fremder Flagge auf Hoher See zu betreten oder aufzubringen. Durchsetzungsmaßnahmen bleiben grundsätzlich dem Flaggenstaat oder regionalen Fischereiorganisationen (RFMO) vorbehalten.

Küstenstaaten verfügen innerhalb ihrer ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) über Durchsetzungsbefugnisse, auf Hoher See behält jedoch der Flaggenstaat die primäre Zuständigkeit. Dies führt häufig zu einer Durchsetzungslücke, wenn Schiffe in Staaten umgeflaggt werden, die kaum regulatorische Aufsicht ausüben – eine Praxis, die als Nutzung von Billigflaggen bekannt ist.

Nach Artikel 110 des Seerechtsübereinkommens ist das Anhalterecht auf Hoher See streng begrenzt. Ein Kriegsschiff darf ein ausländisches Handelsschiff nur betreten, wenn begründeter Verdacht auf Seeräuberei, Sklavenhandel, unbefugte Rundfunksendungen, Staatenlosigkeit des Schiffs oder darauf besteht, dass es in Wirklichkeit dieselbe Staatszugehörigkeit wie das Kriegsschiff besitzt.

Da Artikel 110 Ressourcenschutz oder Fischereiverstöße nicht in seinem abschließenden Katalog aufführt, besitzen Kriegsschiffe kein allgemeines Anhalterecht zur Inspektion verdächtiger Fischereifahrzeuge. Außerhalb dieser ausdrücklichen vertraglichen Ausnahmen oder der Zustimmung des Flaggenstaates verstößt das Betreten eines fremden Schiffs auf Hoher See gegen das Völkerrecht.

Um die Durchsetzungslücke zu schließen, haben Staaten regionale Fischereiorganisationen gegründet. Diese Einrichtungen legen Erhaltungsmaßnahmen fest, zu deren Durchsetzung sich die Mitgliedstaaten gegenüber Schiffen unter ihrer eigenen Flagge verpflichten.

Solche Abkommen enthalten oft Kontroll- und Inspektionsprotokolle, die es Mitgliedstaaten gestatten, Schiffe anderer Mitgliedstaaten zur Überprüfung der Einhaltung von Erhaltungsregeln zu betreten. Diese Befugnisse beruhen jedoch auf Vereinbarungen, entspringen keinem allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz und binden Nichtmitgliedstaaten nicht.

Das in Artikel 111 geregelte Recht der Nacheile erlaubt es einem Küstenstaat, die Verfolgung eines ausländischen Schiffs auf die Hohe See fortzusetzen, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass das Schiff Gesetze innerhalb der Hoheitsgewalt des Küstenstaates verletzt hat.

Die Verfolgung muss ununterbrochen sein und im Küstenmeer oder in der AWZ begonnen haben. Sobald das verfolgte Schiff in sein eigenes Küstenmeer oder das eines dritten Staates einfährt, muss die Nacheile enden, um eine Eskalation von Hoheitskonflikten in fremden Hoheitsgewässern zu verhindern.

Der Übergang von der AWZ zur Hohen See bringt praktische Hürden bei der Durchsetzung mit sich. Ein Küstenstaat übt in der AWZ zwar souveräne Rechte über Ressourcen aus, besitzt jedoch keine umfassende Hoheitsgewalt über alle ausländischen Schiffe.

Illegale Fischerei in der AWZ kann nach den Gesetzen des Küstenstaates geahndet werden, doch das Maß an physischer Gewaltanwendung gegenüber einem Schiff – etwa der Einsatz von Schusswaffen – unterliegt nach dem Völkergewohnheitsrecht dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit und dem Verbot übermäßiger Gewalt.

Bringt ein Staat ein Schiff wegen des Verdachts auf Seeräuberei auf, obliegt es dem aufbringenden Staat, die ‚privaten Zwecke‘ und den deliktischen Charakter der Handlung nachzuweisen. Eine voreilige Beschlagnahme ohne hinreichende Beweise kann den aufbringenden Staat Schadensersatzansprüchen des Flaggenstaates aussetzen.

Die Schwierigkeit, auf See eine lückenlose Beweismittelkette aufrechtzuerhalten und Beweise zu sichern, erschwert häufig nachfolgende innerstaatliche Strafverfahren und verdeutlicht die Diskrepanz zwischen maritimen Eingriffsmaßnahmen und landgestützten Gerichtsverfahren.

Kriegsschiffe und andere Staatschiffe, die für nichtkommerzielle Zwecke genutzt werden, genießen auf Hoher See vollständige Immunität gegenüber der Hoheitsgewalt jedes anderen Staates als des Flaggenstaates.

Selbst wenn ein Staatschiff im Verdacht steht, rechtswidrige Handlungen zu begehen, schließt seine Staatenimmunität jedes nicht einvernehmliche Betreten, Durchsuchen oder Aufbringen aus. Diese Immunität bleibt uneingeschränkt bestehen, sofern der Flaggenstaat nicht darauf verzichtet, was Durchsetzungsmaßnahmen auf Hoher See gegenüber staatlich betriebenen Schiffen eng begrenzt.

Die internationale Gemeinschaft stützt sich zur Bekämpfung der IUU-Fischerei zunehmend auf Hafenstaatmaßnahmen. Indem Staaten Schiffen den Zugang zu Häfen verwehren, die keinen legalen Fang nachweisen können, nutzen sie ihre Souveränität über die eigenen Häfen, um eine mittelbare Kontrolle über Aktivitäten auf Hoher See auszuüben.

Dieser Wandel spiegelt die Grenzen des herkömmlichen Flaggenstaatenmodells auf Hoher See wider und trägt der Erkenntnis Rechnung, dass die Regulierung des Marktzugangs oft wirksamer ist als traditionelle seegestützte Abfangoperationen.

Der völkerrechtliche Rahmen für die Hohe See bleibt ein Kompromiss zwischen der Freiheit der Schifffahrt und der Notwendigkeit, kriminellen Missbrauch zu verhindern. Seeräuberei wird als außergewöhnliche, existenzielle Bedrohung der maritimen Ordnung behandelt, die ein Abweichen von der Ausschließlichkeit der Flaggenstaatenhoheit rechtfertigt.

Umgekehrt wird unregulierte Fischerei primär als regulatorische Aufgabe verstanden, die institutionelle Zusammenarbeit statt einseitiger Zwangsmittel erfordert. Die Stabilität des Seerechts hängt davon ab, diese Grenzen zu wahren, um eine schleichende Ausweitung von Hoheitsakten zu verhindern und gleichzeitig modernen maritimen Bedrohungen zu begegnen.