Liberdade do Alto-Mar: Quem Detém a Autoridade para Policiar a Pirataria e a Pesca Não Regulamentada em Águas Internacionais?

O alto-mar é definido no Artigo 86 da CNUDM como todas as partes do mar não incluídas na zona econômica exclusiva, no mar territorial ou nas águas interiores de um Estado. De acordo com o Artigo 92, os navios navegam sob a bandeira de apenas um Estado e estão sujeitos à sua jurisdição exclusiva no alto-mar.

Essa jurisdição exclusiva constitui o alicerce da estabilidade marítima, impedindo alegações concorrentes de autoridade que poderiam gerar conflitos. Qualquer exceção a essa regra deve ser expressamente prevista na Convenção ou em outras normas de direito internacional, como o direito de perseguição ou acordos específicos de abordagem.

A pirataria é definida no Artigo 101 da CNUDM como qualquer ato ilegal de violência, detenção ou depredação cometido para fins privados pela tripulação ou pelos passageiros de um navio privado. Fundamentalmente, tais atos devem ocorrer no alto-mar contra outro navio ou contra pessoas a bordo.

A exigência de 'fins privados' é uma limitação essencial; ela distingue a pirataria de atos de violência de motivação política ou de terrorismo, que podem não atrair a mesma jurisdição universal sob o direito do mar. Apenas embarcações privadas podem praticar pirataria; um navio de guerra ou embarcação governamental cuja tripulação tenha se amotinado e pratique tais atos adquire o mesmo regime jurídico de um navio privado.

O Artigo 105 da CNUDM concede a qualquer Estado o direito de apreender um navio ou aeronave pirata no alto-mar. Trata-se de uma das raras hipóteses em que se aplica a jurisdição universal, autorizando a prisão dos infratores e a apreensão de bens.

Nos termos do Artigo 105, os tribunais do Estado que efetuou a apreensão podem fixar as penalidades aplicáveis e determinar o destino das embarcações e dos bens. Fundamentada na classificação jurídica dos piratas como hostis humani generis — inimigos de toda a humanidade —, a jurisdição universal garante que os autores de tais infrações não encontrem refúgio em águas internacionais.

Ao contrário do que ocorre na pirataria, a pesca INN não confere a nenhum Estado jurisdição universal para abordar ou apreender embarcações de bandeira estrangeira no alto-mar. A fiscalização em geral limita-se ao Estado de bandeira ou opera por meio de Organizações Regionais de Ordenamento Pesqueiro (OROPs).

Os Estados costeiros detêm poderes de fiscalização dentro de sua Zona Econômica Exclusiva (ZEE), mas, no alto-mar, o Estado de bandeira preserva a autoridade primária. Isso frequentemente gera um 'vazio de fiscalização', no qual embarcações mudam seu registro para Estados que oferecem escassa supervisão regulatória, prática conhecida como uso de 'bandeiras de conveniência'.

Nos termos do Artigo 110 da CNUDM, o direito de visita no alto-mar é estritamente limitado. Um navio de guerra só pode abordar uma embarcação mercante estrangeira se houver motivos razoáveis para suspeitar de pirataria, tráfico de escravos, transmissões não autorizadas, inexistência de nacionalidade do navio ou de que a embarcação ostenta, em realidade, a mesma nacionalidade do próprio navio de guerra.

Como o Artigo 110 não inclui a conservação de recursos ou infrações pesqueiras entre suas hipóteses taxativas, navios de guerra não possuem um direito geral de visita para inspecionar embarcações suspeitas de pesca ilícita. Fora dessas exceções convencionais explícitas ou do consentimento do Estado de bandeira, abordar um navio estrangeiro no alto-mar viola o direito internacional.

Para suprir a deficiência de fiscalização, os Estados constituíram Organizações Regionais de Ordenamento Pesqueiro. Essas entidades fixam medidas de conservação que os Estados-membros se comprometem a fazer cumprir contra as embarcações sob sua própria bandeira.

Esses acordos frequentemente contemplam protocolos de 'visita e inspeção' que autorizam os Estados-membros a abordar reciprocamente suas embarcações para fiscalizar o cumprimento das normas de conservação. Contudo, esses poderes decorrem de vínculo contratual, não sendo inerentes ao direito internacional geral, e não vinculam Estados não membros.

O direito de perseguição, consagrado no Artigo 111, faculta ao Estado costeiro continuar a perseguição de uma embarcação estrangeira em direção ao alto-mar quando houver motivos fundados para crer que ela violou leis no âmbito de sua jurisdição costeira.

A perseguição deve ser contínua e deve ter início no mar territorial ou na ZEE. Tão logo o navio perseguido entre em seu próprio mar territorial ou no de um terceiro Estado, a perseguição deve cessar, evitando-se o agravamento de conflitos de jurisdição em águas sob soberania estrangeira.

A transição da ZEE para o alto-mar acarreta obstáculos práticos de fiscalização. Embora o Estado costeiro exerça direitos soberanos sobre os recursos situados na ZEE, ele não detém jurisdição soberana plena sobre a totalidade das embarcações estrangeiras.

A pesca ilegal praticada na ZEE pode ser sancionada com fundamento nas leis do Estado costeiro, mas a intensidade da força física admissível contra uma embarcação — a exemplo do uso de armas — submete-se ao critério da razoabilidade e à proibição do uso excessivo da força segundo o costume internacional.

Quando um Estado apreende uma embarcação sob suspeita de pirataria, incumbe ao Estado apreensor o ônus de comprovar a presença de 'fins privados' e a natureza criminosa da conduta. A apreensão precipitada sem lastro probatório consistente pode sujeitar o Estado apreensor a pedidos de indenização deduzidos pelo Estado de bandeira.

A dificuldade de manter a cadeia de custódia e preservar as provas no mar com frequência prejudica os procedimentos criminais subsequentes perante os tribunais internos, evidenciando o descompasso entre a repressão marítima e os trâmites processuais em terra.

Navios de guerra e outras embarcações governamentais operadas para fins não comerciais gozam de completa imunidade em relação à jurisdição de qualquer outro Estado que não seja o de sua bandeira no alto-mar.

Ainda que uma embarcação pública seja suspeita de atividade ilegal, sua imunidade soberana obsta a abordagem, busca ou apreensão não consentidas. Essa imunidade permanece integral, a menos que o Estado de bandeira renuncie expressamente a ela, restringindo as ações de coerção no alto-mar contra navios operados por Estados.

A comunidade internacional recorre com frequência crescente a medidas do Estado do porto para combater a pesca INN. Ao condicionar o acesso aos portos à comprovação da legalidade das capturas, os Estados utilizam a soberania sobre os próprios portos para exercer controle indireto sobre as atividades desenvolvidas no alto-mar.

Essa mudança decorre das limitações práticas do modelo tradicional centrado no Estado de bandeira no alto-mar e reconhece a realidade de que regular o acesso a mercados costuma ser mais eficaz do que medidas convencionais de interdição marítima.

O regime jurídico que governa o alto-mar permanece como um compromisso entre a liberdade de navegação e a imperiosa contenção de abusos criminosos. A pirataria é tratada como uma ameaça singular e existencial à ordem marítima, justificando o afastamento excepcional da exclusividade do Estado de bandeira.

Por outro lado, a pesca não regulamentada é compreendida primariamente como uma demanda de regulação setorial, que exige cooperação institucional em vez do emprego unilateral da força. A estabilidade do Direito do Mar depende da manutenção desses limites para conter a expansão indevida da coerção e, simultaneamente, responder às ameaças marítimas contemporâneas.